Доклад Т.Л.Тумановой «О разработке и внедрении новаций в бюджетном законодательстве»
В последние полтора года бюджетное законодательство претерпевает серьезные изменения. Это связано с проводимой в нашей стране бюджетной реформой, переходом на формирование бюджетов в программном формате. В настоящем докладе я остановлюсь на основных изменениях бюджетного законодательства, которые произошли у нас в последние 2 месяца, а также освещу некоторые положения планируемых изменений в этой сфере.
1. Федеральный закон от 28.06.2014 № 183-ФЗ «О внесении изменений в статьи 179 и 1841 Бюджетного кодекса Российской Федерации»
Данный Федеральный закон закрепляет право законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представительные органы муниципальных образований осуществлять рассмотрение проектов государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ и предложений о внесении изменений в государственные программы субъектов Российской Федерации, муниципальные программы в порядке, установленном законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Согласно статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти (Правительство Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации) наделены правом утверждать, определять сроки реализации и устанавливать порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации и государственных программ субъекта Российской Федерации.
В тоже время в статье 11 Федерального закона «О парламентском контроле» предусмотрено, что палаты Федерального Собрания Российской Федерации осуществляют рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации и предложений о внесении изменений в государственные программы Российской Федерации. Таким образом, в данном законе переносится на региональный и муниципальный уровень законодательная норма, которая уже действует на уровне федеральном. Это позволит реализовать единый подход при распределении прав и обязанностей различных ветвей власти на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации при реализации программно–целевого принципа формирования бюджета.
В настоящее время юридической службой Законодательного Собрания Ульяновской области разрабатывается закон Ульяновской области о порядке рассмотрения Законодательным Собранием Ульяновской области государственных программ Ульяновской области. В течение 3 месяцев со дня вступления в силу Федерального закона, данный законопроект будет принят.
Кроме того, Федеральным законом закреплена обязанность субъектов Российской Федерации формировать с 2016 года бюджет в программном формате. При этом до 2016 года субъект Российской Федерации имеет право самостоятельно перейти на данный принцип формирования бюджета. В настоящее время Министерством финансов Ульяновской области вносятся изменения в Закон Ульяновской области «Об особенностях бюджетного процесса в Ульяновской области» которые законодательно закрепляют принцип формирования областного бюджета Ульяновской области в программном формате уже с 2015 года. Законопроект находится на согласовании в надзорных органах и планируется к принятию в сентябре 2014 года.
Что касается формирования муниципального бюджета, то Федеральным законом 183-ФЗ установлено, что необходимость утверждения решением представительного органа муниципального образования о бюджете муниципального образования распределения бюджетных ассигнований, по разделам, подразделам, целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период, а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, и ведомственной структуры расходов бюджета муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Данная норма вступает в силу с 2016 года.
2. Проект Федерального закона № 407473-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»
Данный законопроект рассмотрен в Государственной Думой РФ во 2-ом чтении.
В законопроекте определяется, что бюджетные стратегии формируются Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, а также муниципальными образованиями (в случае принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования).
При этом устанавливаются различные периоды действия федеральной, региональных и муниципальных бюджетных стратегий, а также сроки вступления в силу соответствующих требований (по разработке и утверждению указанных стратегий).
Так, бюджетные стратегии Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны утверждаться на срок не менее 12 лет, бюджетные стратегии муниципальных образований (в случае принятия представительным органом местного самоуправления решения о разработке и утверждении бюджетной стратегии) - на срок не менее шести лет.
В законопроекте определено, что бюджетные стратегии могут корректироваться в соответствии с принятыми законами (решениями) о бюджетах и изменениями долгосрочных прогнозов социально-экономического развития (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).
Также устанавливается, что уточнение бюджетных стратегий осуществляется без изменения срока действия данных стратегий. Разработка новых долгосрочных бюджетных стратегий (на 12 и более лет для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на 6 и более лет для муниципальных образований) осуществляется раз в шесть лет для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, раз в три года - для муниципальных образований.
Указанные стратегии должны содержать основные характеристики соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, показатели объемов финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, основные направления бюджетной политики и иные положения (показатели), если это предусмотрено соответствующими решениями высших исполнительных органов государственной власти (местной администрацией) об утверждении порядков разработки и утверждения бюджетных стратегий.
Так, в бюджетной стратегии Российской Федерации могут быть дополнительно определены цели и задачи бюджетной политики на долгосрочный период, условия формирования бюджетной стратегии Российской Федерации, основные подходы к формированию доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, оценка и минимизация бюджетных рисков, прогноз показателей по бюджетам бюджетной системы в целом, что будет установлено постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке разработки и утверждения бюджетной стратегии Российской Федерации", проект которого представляется в составе материалов к законопроекту. Тем же решением может быть установлен больший период, на который разрабатывается бюджетная стратегия Российской Федерации по отношению к минимальному сроку, определяемому законопроектом (указанным проектом постановления Правительства Российской Федерации предусмотрено, что бюджетная стратегия Российской Федерации разрабатывается на восемнадцатилетний период).
Соответственно, в бюджетных стратегиях субъектов Российской Федерации на период их действия определяются основные характеристики консолидированных бюджетов соответствующих территорий, в том числе в отношении местных бюджетов (районов, городских и сельских поселений).
Долгосрочное бюджетное планирование позволит перейти к полноценному использованию программно-целевых методов управления за счет повышения предсказуемости и стабильности расходов на реализацию государственных (муниципальных) программ.
В соответствии с законопроектом устанавливается несколько этапов разработки проектов бюджетной стратегии.
Проект бюджетной стратегии, формируемый соответствующим финансовым органом на основе проекта долгосрочного прогноза социально-экономического развития (или изменений в указанный прогноз), представляется в высший исполнительный орган государственной власти (местную администрацию) одновременно с проектом бюджета.
Проекты соответствующих бюджетных стратегий, одобренные высшими исполнительными органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местной администрацией подлежат представлению в законодательные (представительные) органы власти одновременно с проектами законов (решений) о бюджетах, что позволит рассматривать проекты бюджетов в рамках долгосрочного прогноза бюджетов.
После официального опубликования закона (решения) о бюджете и утверждения долгосрочного прогноза социально-экономического развития на период, соответствующий периоду действия бюджетной стратегии, бюджетная стратегия утверждается (уточняется) высшим исполнительным органом власти.
Законопроектом дополняется статья 173 Кодекса в части разработки прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в целях долгосрочного бюджетного планирования.
Такой подход обеспечивает взаимное соответствие показателей прогнозов социально-экономического развития на средне- и долгосрочные периоды и бюджетных стратегий.
Принятие законопроекта потребует разработки нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций, утверждения порядков формирования соответствующих бюджетных стратегий, а также разработки и утверждения долгосрочных прогнозов социально-экономического развития.
3. Проект Федерального закона № 571192-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений и порядке применения отдельных положений статей 104, 1041 , 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
Данный законопроект 23 июля 2014 года рассмотрен профильным комитетом Государственной Думы Российской Федерации по бюджету и налогам, на котором было принято решение предложить принять законопроект к рассмотрению.
Законопроект разработан в целях совершенствования правил дифференциации степени бюджетной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Статьей 1 законопроекта предлагается внести в статьи 104, 1041, 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации изменения, предусматривающие новые подходы к установлению бюджетных ограничений для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как условий предоставления им финансовой помощи из федерального и региональных бюджетов.
Согласно законопроекту ограничения устанавливаются в зависимости от доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в собственных доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а не от применяемой в настоящее время в расчетах доли всех межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (за исключением субвенций и отдельных видов финансовой поддержки) в доходах соответствующих бюджетов.
Предлагаемый подход к установлению ограничений предусматривает также изменение долей межбюджетных трансфертов (снижение с 20 до 10 процентов и с 60 до 40 процентов), влияющих на степень бюджетной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет будет превышать 10 процентов объема собственных доходов, не имеют права устанавливать расходные обязательства, не связанные с решением вопросов регионального значения, а также превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В высокодотационных субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет будет превышать 40 процентов объема собственных доходов, осуществляются дополнительные ограничительные меры, предусматривающие подписание соглашения с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации в органах Федерального казначейства, получение в Минфине России заключения на проекты бюджетов субъектов Российской Федерации, проведение ежегодной проверки годовых отчетов об исполнении региональных бюджетов Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, а также иные меры, установленные федеральными законами.
Аналогичные меры предлагается установить для муниципальных образований.
Законопроектом предусматривается, что проект федерального закона вступает в силу с 1 января 2015 года.
4. Проект Федерального закона № 529548-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»
Законопроект рассмотрен Государственной Думой РФ 1 июля 2014 года. На заседании было принято решение принять законопроект в первом чтении; представить поправки к законопроекту.
Законопроектом предлагается внести изменения в пункты 3 ,7 и 8 статьи 217 Бюджетного кодекса, которые направлены на оптимизацию перечня оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.
Законопроектом предусматривается 11 оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись.
При этом исключаются такие основания как проведение реструктуризации государственного (муниципального) долга; перераспределение бюджетных ассигнований на обслуживание государственного и муниципального долга; увеличение бюджетных ассигнований за счет экономии по использованию бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг.
По ряду оснований чётко определены объемы перераспределения, установлены требования к закреплению порядка их применения.
Кроме этого предлагается дополнить статью 217 нормой, согласно которой законами субъектов и муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, за исключением закона (решения) о бюджете могут предусматриваться дополнительные основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в соответствии с решениями руководителя финансового органа.
Это позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись, ежегодно устанавливаемых законами (решениями) о бюджете.
Кроме того, законопроектом предлагается дополнить статью 242 Бюджетного кодекса нормой, согласно которой не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.
При этом главным администратором бюджетных средств должно быть принято решение о наличии (об отсутствии) потребности в межбюджетных трансфертах, не использованных в отчетном финансовом году.
Возврат востребованных межбюджетных трансфертов в бюджет субъекта, должен осуществляться в течение месяца со дня поступления указанных средств в бюджет, из которого они были ранее предоставлены.
