О проекте федерального закона № 639660-8 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - законопроект) 19.06.2024 принят Государственной Думой ФС РФ в I чтении.

Законопроектом предлагается внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) следующие изменения.

Реализация послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации

1. Во исполнение подпункта «д» пункта 11 Перечня поручений Президента Российской Федерации по реализации послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 марта 2024 г. № Пр-616 (далее - Перечень поручений) законопроектом предусматривается внесение в Федеральный закон от 28.11.2018 № 457-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменений, предусматривающих право использования, начиная с 2025 года, субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) экономии средств, предоставляемых в форме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), на финансовое обеспечение реализации национальных проектов.

2. В связи с посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Министерством финансов Российской Федерации разработан проект изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающий корректировку налоговой системы в части налога на доходы физических лиц, налога на прибыль, акцизов, ненефтегазового налога на добычу полезных ископаемых, упрощенной системы налогообложения и ряда других налогов.

В связи с необходимостью перенаправления части возникающих дополнительных доходов в федеральный бюджет в целях обеспечения реализации приоритетных задач, поставленных в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, разработан ряд изменений в Бюджетный кодекс.

Законопроектом предусмотрено направление всех дополнительных доходов, возникших в связи с введением прогрессивной шкалы налоговой ставки (свыше 13 процентов), в доход федерального бюджета. В связи с этим выделены новые виды доходов (в том числе - в рамках инвестиционных доходов) с указанием нормативов распределения.

Межбюджетные отношения

3. В целях недопущения нарушения ограничения, предусмотренного пунктом 5 статьи 107 Бюджетного кодекса по объему муниципального долга законопроектом предлагается продлить до 1 января 2027 г. возможность превышения такого ограничения для муниципальных образований, на территориях которых проводились международные спортивные соревнования, решения о проведении которых приняты Президентом Российской Федерации и (или) Правительством Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в отчетном году не превышала 5 процентов объема собственных доходов местных бюджетов, у которых объем муниципального долга на 1 января 2017 года составил более 100 процентов объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Доходы бюджетов

4. Согласно информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации в субъектах Российской Федерации сложилась практика дифференцированного подхода к определению уровня бюджета, в который подлежат распределению платежи по искам о возмещении вреда, причиненного водным биологическим ресурсам. В отдельных субъектах Российской Федерации такие платежи рассматриваются как платежи за причинение вреда водным объектам, находящимся в федеральной или региональной собственности, и взыскиваются в федеральный бюджет или бюджет субъекта Российской Федерации соответственно. В некоторых случаях (например, в рамках судебной практики) данные платежи зачисляются в бюджетную систему в соответствии с нормами бюджетного законодательства Российской Федерации, применяемыми для зачисления платежей по искам о возмещении ущерба, причиняемого государственному имуществу.

В целях однозначной практики применения положений бюджетного законодательства Российской Федерации предлагается распространить установленный в настоящее время статьей 46 Бюджетного кодекса порядок зачисления в бюджетную систему Российской Федерации платежей, поступающих в возмещение вреда, причиненного водным объектам (предусматривает зачисление компенсации в бюджеты публично-правовых образований в зависимости от собственности пострадавших водных объектов), на платежи, поступающие по искам о возмещении вреда, причиненного водным биологическим ресурсам (добровольное возмещение такого вреда), за исключением случаев, когда указанный вред причинен на особо охраняемых природных территориях.

5. Во исполнение подпункта «в» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления 20 апреля 2023 г. (от 4 июня 2023 г. № Пр-1111), пункта 6 перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации М.В. Мишустина от 26 июня 2023 г. № ММ-П16-7912 законопроектом предлагается введение нормы, предусматривающей в 2024 году признание безнадежной к взысканию и списание задолженности органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, по административным штрафам, наложенным по результатам осуществления государственного контроля (надзора), и по исполнительскому сбору, образовавшейся по состоянию на 1 июля 2022 года (далее - задолженность).

Согласно информации, полученной от субъектов Российской Федерации, задолженность имеется у органов местного самоуправления 21 субъекта Российской Федерации. Основной причиной возникновения задолженности по административным штрафам, наложенным по результатам осуществления государственного контроля (надзора), и по исполнительскому сбору, и ее неуплаты в установленные сроки является отсутствие бюджетных ассигнований, необходимых для погашения задолженности.

При этом задолженность органов местного самоуправления (кредиторская задолженность) также отражена в учете и у администратора доходов бюджета (дебиторская задолженность).

Учитывая причину образования просроченной задолженности, администратор доходов бюджета в ходе реализации своих бюджетных полномочий утрачивает возможность взыскания задолженности органов местного самоуправления.

Механизм списания такой задолженности как у администратора доходов бюджета, так и у органов местного самоуправления законодательством Российской Федерации не предусмотрен.

Предлагается введение «разовой нормы» о признании задолженности органов местного самоуправления безнадежной и о ее списании в учёте как у администратора доходов бюджета, так и в учёте у органов местного самоуправления, образовавшейся по состоянию на 1 января 2018 г.

Задолженность органов местного самоуправления, образовавшаяся после 1 июля 2022 г. не подпадает под проектируемую норму, поскольку является текущей задолженностью органов местного самоуправления и должна быть уплачена в установленные сроки (например, возникшая по причинам несогласия с суммой задолженности и обжалования соответствующих решений органов контроля (надзора) в установленном порядке, некорректного указания реквизитов для уплаты платежа, ненаступления срока уплаты задолженности на отчетную дату).

Проектируемая норма нивелирует риски необоснованного списания задолженности органов местного самоуправления, имеющейся в учете у администратора доходов бюджета и являющейся потенциально возможной к поступлению в бюджетную систему Российской Федерации.

Ограничение объема государственного (муниципального) долга, а также ежегодного объема расходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на исполнение «обусловленных» обязательств

6. В соответствии с поручениями Председателя Правительства Российской Федерации М.В. Мишустина от 14 сентября 2023 г. № 9213-П13-ММ и от 28 октября 2023 г. № 13613-П13-ММ законопроектом предусмотрено внесение изменений в статьи 85, 86 и 107 Бюджетного кодекса в целях повышения качества организации бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях, снижения нагрузки на региональные бюджеты и сокращения объема государственного долга субъектов Российской Федерации.

Предлагаемые изменения обусловлены необходимостью ограничения на законодательном уровне ежегодного объема расходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на исполнение в текущем финансовом году обязательств, возникающих при исполнении концессионного соглашения с учетом предельного размера финансового участия концедента
и соглашения о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве), а также по уплате лизинговых платежей по договору финансовой аренды (лизинга), на уровне не более 10 процентов объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) без учета объема безвозмездных поступлений.

При этом объем расходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), направленный в отчетном финансовом году на исполнение обязательств, возникающих при исполнении концессионного соглашения (в размере платы концендента), обязательств перед юридическими лицами, являющимися стороной соглашений о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве), а также по уплате лизинговых платежей по договору финансовой аренды (лизинга), по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) за отчетный финансовый год может превысить вышеуказанные ограничения, на объем обязательств, возникших при исполнении соглашений заключенных до 1 января 2024 года.

Данная норма необходима для ограничения расходов, связанных с указанными соглашениями и первоочередного исполнения расходов социально значимого и первоочередного характера. Согласно данным, представленным субъектами Российской Федерации в Минфин России, ежегодный объем расходов бюджета субъекта Российской Федерации, направляемый на исполнение в текущем финансовом году обусловленных обязательств, в среднем по Российской Федерации составляет не более 1 процента объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета объема безвозмездных поступлений, что в свою очередь не превышает предлагаемую законопроектом норму.

Предложениями в законопроект предусмотрено право субъекта Российской Федерации по установлению в отношении муниципального образования дополнительных ограничений по ежегодному объему расходов местного бюджета, направляемому на исполнение соответствующих обязательств.

Законопроектом предлагается установить ограничения относительно объема государственного (муниципального) долга с учетом обязательств, вытекающих из концессионных соглашений (в размере платы концендента), соглашений о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве), а также на сумму лизинговых платежей по договору финансовой аренды (лизинга), одной из сторон которого является субъект Российской Федерации (муниципальное образование).

При этом объем государственного (муниципального) долга с учетом обязательств, вытекающих из указанных соглашений, по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) за отчетный финансовый год может превысить ограничения на объем вышеуказанных обязательств, предусмотренных соглашениями, заключенными до 1 января 2024 года.

Данная норма необходима для ограничения предельного объема государственного (муниципального) долга с учетом обеспечения субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) вышеуказанных обусловленных обязательств. Согласно данным, представленным субъектами Российской Федерации в Минфин России, объем государственного долга субъектов Российской Федерации с учетом обусловленных обязательств на 1 января 2024 года оценивается порядка 43 процентов налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предусматриваемое законопроектом изменение в подпункт 8 пункта 6 статьи 21 Бюджетного кодекса обусловлено необходимостью реализации положений об ограничении ежегодного объема расходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) на исполнение обязательств, возникающих при исполнении концессионных соглашений, обязательств перед юридическими лицами, являющимися стороной соглашений о государственно-частном партнерстве (соглашений о муниципально-частном партнерстве), а также по уплате лизинговых платежей по договорам финансовой аренды (лизинга).

Иные новации

7. Законопроектом предлагается внесение изменений в статью 78¹ Бюджетного кодекса, предусматривающих расширение целей предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям, установив возможность предоставления субсидии на возмещение недополученных доходов (затрат) бюджетных и автономных учреждений, предоставляемой независимо от подведомственности и уровня публично-правового образования, создавшего учреждение.

В настоящее время финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется за счет средств бюджета публично-правового образования, создавшего учреждение. Вместе с тем в отдельных случаях осуществление деятельности учреждений требует дополнительной финансовой государственной поддержки ввиду оказания услуг или выполнения работ для потребителей по регулируемым государством тарифам (например, компенсация недополученных доходов учреждения, являющегося поставщиком коммунальных услуг, в связи с государственным регулированием на территории субъектов Российской Федерации цен (тарифов) на тепловую энергию).

Кроме того, специфика оказания учреждениями услуг в отдельных сферах в силу норм законодательства Российской Федерации (например, статья 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», статья 5¹  Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе») предусматривает возможность финансирования деятельности учреждений только по результатам оказания соответствующей услуги, что обусловило необходимость предоставления учреждениям субсидий на возмещение ранее произведенных ими расходов, связанных в оказанием таких услуг.

Также в целях урегулирования вопроса, касающегося заключения соглашений о предоставлении субсидий бюджетным и автономным учреждениям на иные цели, законопроектом предусматривается дополнение пункта 1 статьи 78¹ Бюджетного кодекса соответствующим положением.

8. Законопроектом предусматривается уточнение редакции статьи 6 Бюджетного кодекса в части понятия «публичные нормативные обязательства» в целях устранения вариативности отнесения расходов к категориям «публичное нормативное обязательство» и «публичное обязательство», установления единого подхода к применению кодов бюджетной классификации по видам расходов группы 300 «Социальное обеспечение и иные выплаты населению», а также в целях минимизации обращений органов государственной власти за разъяснением вопроса отнесения тех или иных расходов (выплат) к категории «публичное нормативное обязательство».

9. В целях однозначного применения положений 47² Бюджетного кодекса и исключения необоснованных различий признания безнадежными к взысканию и списанию налоговых платежей и неналоговых доходов законопроектом предлагается внести в пункт 1 статьи 47² Бюджетного кодекса соответствующие изменения.

Предлагаемые изменения носят юридико-технический характер и предусматривают корректирующие (уточняющие) формулировки, аналогичные нормам статьи 59 Налогового кодекса.

10. Законопроектом предлагается закрепить в статье 58 Бюджетного кодекса на постоянной основе норму, согласно которой при определении нормативов отчислений в местные бюджеты от акцизов на горюче-смазочные материалы учитываются поступления в бюджеты субъектов Российской Федерации от указанных акцизов исходя из норматива 58,2 процента.

11. Согласно статье 242¹⁶ Бюджетного кодекса поступления в бюджетную систему Российской Федерации подлежат зачислению на казначейские счета для осуществления и отражения операций по учету и распределению поступлений.

Федеральное казначейство учитывает поступления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по кодам бюджетной классификации Российской Федерации на соответствующих лицевых счетах администраторов доходов бюджетов (администраторов источников финансирования дефицита бюджетов).

Кроме того, в соответствии со статьей 93¹ Бюджетного кодекса средства, получаемые от продажи акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, подлежат зачислению по нормативу 100 процентов соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты.

При этом в настоящее время наблюдается расхождение практики применения вышеуказанных норм Бюджетного кодекса.

Основная сумма поступлений источников финансирования дефицита бюджетов зачисляется напрямую на единые счета соответствующих бюджетов, при этом часть поступлений источников финансирования дефицита бюджетов зачисляется на казначейские счета для осуществления и отражения операций по учету и распределению поступлений для дальнейшего их распределения
на единые счета соответствующих бюджетов.

Таким образом, исходя из действующих норм статей 93¹ и 242¹⁶ Бюджетного кодекса и практики их применения в настоящее время отсутствует единый порядок перечисления источников финансирования дефицита бюджета в бюджетную систему Российской Федерации.

В рамках разработки подсистемы управления доходами информационной системы «Электронный бюджет» и в целях однозначности применения порядка перечисления вышеуказанных денежных средств в качестве источников финансирования дефицита бюджета, а также сокращения сроков зачисления данных средств в бюджеты законопроектом предусматривается внесение изменений в статьи 93¹ и 242¹⁶ Бюджетного кодекса.

12. Установленный в статье 132¹ Бюджетного кодекса перечень случаев и оснований, когда целевые межбюджетные трансферты могут предоставляться в форме иных межбюджетных трансфертов, предлагается дополнить случаем предоставления бюджетных ассигнований на проведение субъектами Российской Федерации мероприятий, связанных с ликвидацией последствий террористических актов и (или) пресечением террористических актов правомерными действиями.

13. Законопроектом предлагается дополнить пункт 2 статьи 160¹ Бюджетного кодекса положением по установлению администраторами доходов бюджета регламентов реализации полномочий по взысканию дебиторской задолженности по платежам в бюджет, пеням и штрафам по ним, разработанных в соответствии с общими требованиями.

В соответствии с абзацем первым пункта 4 статьи 160¹ Бюджетного кодекса бюджетные полномочия главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также государственными корпорациями, публично-правовыми компаниями и Центральным банком Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Предусмотренные абзацем первым пункта 4 статьи 160¹ Бюджетного кодекса Правила осуществления федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также государственными корпорациями, публично-правовыми компаниями и Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 995 (далее соответственно - Правила, главные администраторы доходов федерального уровня).

В соответствии с подпунктом «и³» пункта 2 Правил правовые акты главных администраторов доходов федерального уровня, указанные в подпунктах «д» и «ж» пункта 1 Правил, должны содержать требование об установлении администраторами доходов бюджетов Регламентов реализации полномочий администратора доходов бюджета по взысканию дебиторской задолженности по платежам в бюджет, пеням и штрафам по ним, разработанных в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации (далее - Регламенты).

В целях реализации положений подпункта «и³» пункта 2 Правил издан приказ Министерства финансов Российской Федерации от 18 ноября 2022 г. № 172н «Об утверждении общих требований к регламенту реализации полномочий администратора доходов бюджета по взысканию дебиторской задолженности по платежам в бюджет, пеням и штрафам по ним» (далее соответственно - приказ № 172н, дебиторская задолженность по доходам бюджетов).

Издание приказа № 172н направлено на недопущение увеличения и сокращение объемов накопленной дебиторской задолженности по доходам бюджетов, повышение прозрачности и эффективности работы с дебиторской задолженностью по доходам бюджетов.

Вместе с тем обязанность по установлению Регламентов предусмотрена для администраторов доходов федерального уровня и не распространяется на администраторов доходов бюджетов, являющихся органами государственной власти (государственными органами) субъектов Российской Федерации, органами управления территориальными фондами обязательного медицинского страхования, органами местного самоуправления, органами местной администрации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями.

Таким образом, в целях формирования единообразного подхода к работе с дебиторской задолженностью по доходам бюджетов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации целесообразно дополнить пункт 2 статьи 160¹ Бюджетного кодекса новым полномочием администратора доходов бюджета по установлению Регламента.

14. Законопроектом предлагается в статье 184² Бюджетного кодекса урегулировать вопрос о составе документов и материалов, представляемых в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом закона (решения) о бюджете, в отношении новых государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, подлежащих реализации начиная с очередного финансового года (в данном случае представляются проекты паспортов таких программ).

После принятия данного законопроекта планируется внести изменения в следующие нормативные правовые акты:

- приказ Минфина Ульяновской об утверждении Типовой формы соглашения о предоставлении из бюджета Ульяновской области государственному бюджетному или автономному учреждению Ульяновской области субсидии в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- нормативные правовые акты Правительства Ульяновской области об утверждении Правил определения объема и условий предоставления субсидий из областного бюджета Ульяновской области областным государственным бюджетным и автономным учреждениям на иные цели (при необходимости);

- правовые акты исполнительных органов Ульяновской области, утверждающие порядок принятия решений о признании безнадежной к взысканию задолженности по платежам в областной бюджет Ульяновской области.

Также необходимо принять правовой акт администратора доходов бюджета, устанавливающий регламент (после принятия Министерством финансов РФ общих требований).

На основании изложенного предлагаем изучить рассматриваемый законопроект и проанализировать муниципальные правовые акты с целью внесения в них в дальнейшем соответствующих изменений.