Доклад заместителя начальника Управления регионального государственного жилищного надзора Главной государственной инспекции регионального надзора Ульяновской области Климова Антона Александровича: «Муниципальный жилищный контроль и административная практика по применению статей 8.1-8.4 Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях: количество, проблемы, пути решения».

Федеральным законом от 25.06.2013 № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в Жилищный кодекс Российской Федерации были внесены изменении, в соответствии с которыми органы местного самоуправления наделены полномочиями по осуществлению муниципального жилищного контроля в отношении муниципального жилищного фонда.

В соответствии со статьей 20 Жилищного кодекса российской Федерации под муниципальным жилищным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами.   

Порядок осуществления такого контроля должен быть установлен на территории каждого муниципального образования, где осуществляется (либо должен осуществляться) муниципальный жилищный контроль, в соответствии с муниципальными правовыми актами.

Практика показала, что осуществление муниципального жилищного контроля на территории сельских поселений является нецелесообразным из-за небольшого количества муниципального жилищного фонда и отсутствия в штате администраций указанных муниципальных образований квалифицированных для исполнения данных полномочий лиц.  В этой связи главам администраций поселений  было рекомендовано рассмотреть вопрос о передаче полномочий по осуществлению муниципального жилищного контроля на уровень районов.

Отношения, связанные с осуществлением муниципального жилищного контроля на территории Ульяновкой области урегулированы также законом Ульяновской области от 03.10.2012 № 136-ЗО «О порядке взаимодействия органов муниципального жилищного контроля муниципальных образований Ульяновской области с органом, уполномоченным на осуществление на территории Ульяновской области регионального государственного жилищного надзора, при осуществлении муниципального жилищного контроля» и Административным регламентом взаимодействия Главной государственной инспекции регионального надзора Ульяновской области с органами муниципального жилищного контроля при организации и осуществлении муниципального жилищного контроля на территории Ульяновской области» (далее – административный регламент о взаимодействии), утверждённым приказом Главной государственной инспекции регионального надзора Ульяновской области от 30.04.2013                № 8-П.

Во всех муниципальных образованиях области, внесены изменения в уставы муниципальных образований в части наделения органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению муниципального жилищного контроля, утвержден перечень должностных лиц, уполномоченных на проведение мероприятий в рамках муниципального жилищного контроля, разработаны муниципальные правовые акты, утверждающие порядок осуществления муниципального жилищного контроля и Административный регламент исполнения функций муниципального жилищного контроля.

Таким образом, препятствий для проведения мероприятий по муниципальному жилищному контролю на территории Ульяновской области не имеется.

Вместе с тем фактически соответствующие проверки были проведены только Администрацией города Димитровграда.

От органов местного самоуправления иных муниципальных образований поступает информация о том, что обращений и информации о нарушениях в отношении муниципального жилищного фонда в органы муниципального жилищного контроля не поступает.

В Главной государственной инспекции регионального надзора Ульяновской области проведён анализ поступивших материалов проверок для возбуждения дел об административных правонарушениях по фактам нарушений обязательных требований жилищного законодательства.

Детальное изучение поступивших материалов показало, что муниципальными жилищными инспекторами при проведении проверок допущены нарушения законодательства:

1) проверка проводилась по устному обращению, поступившему посредством телефонной связи, что противоречит требованиям п.п. «в» п.2 ч.2 ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон).

При рассмотрении материалов проверки органа муниципального жилищного контроля установлено, что гражданин обратился с вопросами отсутствия горячего водоснабжения надлежащего качества, отсутствия обеспечения  нормативной температуры воздуха в жилом помещении по телефону, что не может служить основанием для проведения внеплановой выездной проверки.

Основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушения прав потребителей, в случае обращения граждан, права которых нарушены. В соответствии с п.1 ст.4 Федерального закона Российской Федерации «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 №59-ФЗ (далее - Федеральный закон №59-ФЗ) обращением гражданина признается направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. В соответствии с ч.3 ст. 13 Федерального закона №59-ФЗ содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина.

2) отсутствовали доказательства надлежащего уведомления юридического лица о проведении проверки, что является нарушением ч.16 ст. 10 Закона.

Уведомление о проведении внеплановой выездной проверки вручается под штамп организации либо законному представителю юридического лица.

Уведомление, приобщённое к материалам проверки,  не содержало ни оттиска штампа юридического лица, ни указания наименования должности в соотношении с наименованием организации, ни расшифровки подписи лица, принявшего уведомление.

3) проверка была проведена без участия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, что является нарушением п. 2 статьи 15 Закона.

В проведении проверки в качестве представителя управляющей организации приняло участие лицо, не имеющее надлежащей доверенности. Доверенность, приобщенная к материалам проверки, была общей, предоставляла право представлять интересы юридического лица во всех органах с совершением всех процессуальных действий.

Тогда как доверенность, выдаваемая должностному лицу организации для представления интересов юридического лица при проведении проверки, выдается на участие в конкретной проверке и должна содержать  конкретные данные: дату (не ранее, чем дата вручения уведомления о проведении проверки), наименование проверяющего органа, основания проверки, адрес проверки (типовая форма прилагается).

Частью 3 ст. 26.2 КоАП РФ установлено, что использование доказательств, полученных с нарушением закона, не допускается. Доказательства, полученные с нарушением закона, не только являются ненадлежащими доказательствами по делу, но и не могут быть положены в основу протокола об административном правонарушении.

4) необоснованное направление в Инспекцию материала для возбуждения дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.4.1 КоАП РФ, составленного по факту воспрепятствования проведению проверки, а именно не обеспечена явка представителя юридического лица для проведения должностным лицом органа муниципального жилищного контроля проверки.

Частью 1 ст. 19.4.1 предусмотрено, что административная ответственность по данной статье наступает за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок или уклонение от таких проверок.

На органы муниципального жилищного контроля указанная норма не распространяется.

В данном случае имело место воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа муниципального жилищного контроля.

Таким образом, действия (бездействие) юридического лица при проведении проверки органом муниципального жилищного контроля не образуют состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.4.1 КоАП РФ.

Кроме того акт, в котором зафиксирован факт неявки представителя юридического лица на проверку, не содержит даты его составления, что фактически не подтверждает времени наступления  административного правонарушения.

Событие административного правонарушения фиксируется актом, который является поводом для составления протокола об административном правонарушении.

В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе указываются место, время совершения и событие административного правонарушения.

Точное указание времени имеет значение для установления срока, в течение которого лицо может быть привлечено к административной ответственности.

Контроль в сфере благоустройства.

Вопросы благоустройства на территории Ульяновской области являются одним из ключевых направлений деятельности органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления.

                Так в рамках возложенных полномочий Законом Ульяновской области от 01.03.2013 № 26-ЗО «О внесении изменений в Кодекс Ульяновской области об административных правонарушениях» органы местного самоуправления (должностные лица органов местного самоуправления городских округов и поселений Ульяновской области (за исключением должностных лиц контрольно-счетных органов соответствующих муниципальных образований), наделенных государственным полномочием по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления),  имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях предусмотренные статьями 8¹ - 8⁴ Кодекса Ульяновской области за нарушение местных правил благоустройства.

На основании Закона Ульяновской области  «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственным полномочием по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об отдельных административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Ульяновской области об административных правонарушениях» от 24.02.2011 и в целях реализации вышеуказанных функций ОМСУ должны:

1. Издать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления ими государственного полномочия, в т.ч. правила благоустройства территории конкретного муниципального образования;

2.  Определить перечень должностных лиц органов местного самоуправления городских округов и поселений, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Ульяновской области об административных правонарушениях, который определяется муниципальным правовым актом (указанные лица должны иметь статус муниципального служащего);

3. В соответствии с муниципальными правовыми актами, определяющими Перечень должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в Положения о структурных подразделениях и должностные регламенты муниципальных служащих, указанных в Перечне, вносятся соответствующие изменения.

         Проведение контрольных мероприятий не регулируется Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».  

         В соответствии со статьей 35 Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях Главная государственная инспекция регионального надзора Ульяновской области уполномочена рассматривать дела об административных правонарушениях предусмотренные статьями 8¹ - 8⁴ Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях.

За период действия указанных статей, то есть с 01.04.2013 в адрес Главной государственной инспекции регионального надзора Ульяновской области поступило 440 протоколов по ст.ст. 8¹ - 8⁴ Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях, из них по:

ст. 8^{1 –} за нарушение установленных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) требований по содержанию зданий (за исключением зданий жилых и многоквартирных домов), сооружений и земельных участков, на которых они расположены (за исключением придомовых территорий жилых и многоквартирных домов) – 228;

ст. 8² – за нарушение установленных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) требований к внешнему виду фасадов и ограждений зданий (за исключением фасадов и ограждений зданий жилых и многоквартирных домов) и сооружений - 190;

ст. 8^{3 –} за нарушение установленных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) требований к выполнению перечня работ по благоустройству территории поселения (городского округа), в том числе периодичности их выполнения (кроме работ по благоустройству жилых домов и многоквартирных домов, а также придомовых территорий жилых домов и многоквартирных домов) – 22;

ст. 8^{4 –} за нарушение установленного правилами благоустройства территории поселения (городского округа) порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий (за исключением придомовых территорий жилых домов и многоквартирных домов), включая нарушение указанными собственниками требований к выполнению перечня работ по благоустройству прилегающих территорий, в том числе периодичности их выполнения – 0. Отсутствие составленных протоколов по данной статье объясняется тем, что в действующих договорах аренды зданий, сооружений находящихся, например в муниципальной собственности, до вступления в законную силу правил благоустройства отсутствовали положения о площади территории, закрепленной за указанными зданиями, сооружениями. Органам местного самоуправления указано на внесение в договоры аренды муниципальной собственности информации об указанной площади.

По результатам рассмотренных административных дел общая сумма наложенных штрафных санкций за 10 месяцев 2013 года, которая в дальнейшем поступит в бюджеты органов местного самоуправления, составляет 4 405 тыс.руб., из них на граждан – 70 тыс.руб., на должностных лиц – 825 тыс.руб., на юридических – 3510 тыс.руб.

Должностными лицами администрации г. Ульяновска, уполномоченными составлять протоколы об административном правонарушении в сфере благоустройства, с апреля по октябрь 2013 года направлено в адрес Главной государственной инспекции регионального надзора Ульяновской области 356 протоколов об административных правонарушениях, из них по ст. 8¹, 8^{2 (}нарушение требований к внешнему виду фасадов и ограждений зданий и сооружений) - 343, по ст. 8³ (нарушение требований к выполнению перечня работ по благоустройству, в том числе периодичности их выполнения) – 13. 29 протоколов возвращены для устранения нарушений в установленный законом срок.

Из администрации г. Димитровграда всего поступило 63 протокола об административных правонарушениях в сфере благоустройства, в т.ч. по ст. 8¹ КоАП УО – 33, 8² КоАП УО – 30. Всего возвращено 14 протоколов.

Незначительное увеличение в количестве составленных протоколов усматривается в муниципальных образованиях Барышский район, Тереньгульское, Вешкаймское, Чуфаровское городские поселения, составивших в сумме по всем составам административных правонарушений 21 протокол, из них возвращено 13, составленных на должностных и физических лиц.

В целом в вышеуказанную работу полноценно включились лишь сотрудники администрации МО «г.Ульяновск».

В связи с этим Главной государственной инспекцией регионального надзора Ульяновской области составлен график проведения мониторинга исполнения функций контроля ОМСУ в сфере благоустройства в 2013 году. С целью исполнения указанного графика с 09.10.2013 по 04.12.2013 производится выезд в муниципальные образования области и проводится обучающий семинар для ответственных должностных лиц по вопросам порядка возбуждения административных дел, полномочия, судебная практика и иные вопросы процессуального характера в данной сфере. Кроме того предоставляется уже наработанная практика по возбужденным административным делам и конкретные образцы документов. Такие семинары проведены в 13 муниципальных образованиях области.

Также в настоящее время формируется судебная практика по обжалованию на вынесенные Главной государственной инспекцией регионального надзора Ульяновской области постановления о привлечении к административной ответственности. Из 20 жалоб правонарушителей судами общей юрисдикции и арбитражным судом в первой инстанции решения  инспекции о привлечении к административной ответственности оставлены в силе, жалобы признаны несостоятельными. Кроме того арбитражный суд Ульяновской области переходит из упрощенного производства по рассмотрению жалоб в обычное с целью детального изучения материалов административных дел и допроса в качестве свидетелей должностных лиц ОМСУ, составивших протоколы об административном правонарушении.   

Главной государственной инспекцией регионального надзора Ульяновской области разработан проект закона Ульяновской области «О внесении изменений в Кодекс Ульяновской области об административных правонарушениях» (далее - проект), в соответствии с которым мировые судьи Ульяновской области в порядке, предусмотренном п. 3 ч. 1 ст. 1.3.1, п. 1 ч. 2 ст. 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), наделяются полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере благоустройства, предусмотренных статьями 8.1 - 8.4 Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях.

Данный проект разработан с целью обеспечения более оперативной работы органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, в том числе передачи протоколов об административных правонарушениях по ст. 8.1 – 8.4 Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях мировым судьям по месту жительства или месту нахождения правонарушителей. В дальнейшем, в случае принятия данного проекта, сократятся расходы на отправку документации, расходы по выездам на автотранспортных средствах должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, а также расходы участников производств по делам об административных правонарушениях. К тому же, увеличится срок рассмотрения дел об административных правонарушениях для выяснения необходимых вопросов, непосредственно связанные с рассмотрением административных дел. В качестве общего правила для всех субъектов административной юрисдикции, кроме судей, срок рассмотрения дела установлен продолжительностью 15 дней (ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ). Этот срок исчисляется со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать протоколы об административных правонарушениях.

Судьями протокол об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ч. 1.1 ст. 29.6 КоАП РФ), что соответствует положениям КоАП РФ, устанавливающим давность привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ).