Выступление директора департамента организационно-правовой и кадровой работы Министерства здравоохранения Ульяновской области Макарова Е.С. на тему: «Взаимодействие муниципальных образований Ульяновской области с Министерством здравоохранения Ульяновской области, лечебно-профилактическими учреждениями Ульяновской области по вопросам реализации федеральных законов в условиях разграничения полномочий, предусмотренных федеральным законодательством»

Законодательство:

В соответствии с федеральными законами от 29.11.2010 № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 1 января 2012 года в Ульяновской области были разграничены полномочия в сфере здравоохранения между органами местного самоуправле­ния и органами государственной власти субъекта: полномочия по организации оказания первичной медико-санитарной и скорой медицинской помощи переданы Министерству здравоохранения Ульяновской области.

В связи с этим распоряжениями Правительства Ульяновской области от 27.12.2011 № 923-пр «О приеме имущества из собственности муниципальных образований Ульяновской области в государственную собственность Ульяновской области» и от 30.12.2011 № 938-пр «О приеме имущества из собственности муниципального образования «Цильнинский район» Ульяновской области в государственную собственность Ульяновской области» в государственную собственность Ульяновской области приняты 57 муниципальных учреждений здравоохранения области. В настоящее время они подведомственны Министерству здравоохранения Ульяновской области.

В декабре 2012 года подписаны соглашения между Правительством Ульяновской области и всеми муниципальными образованиями Ульяновской области о взаимодействии в связи с разграничением полномочий в сфере здравоохранения, в которых, в том числе, предусмотрены обязательства органов местного самоуправления по:

погашению кредиторской задолженности по состоянию на дату приема муниципальных учреждений в государственную собственность Ульяновской области,

сохранению социальных гарантий, предоставляемых медицинским работ­никам передаваемых учреждений, предусмотренных муниципальными правовыми актами, и обеспечение предоставления социальных гарантий медицинскому персоналу учреждения не ниже достигнутого уровня в 2011 году.

Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здо­ровья граждан в Российской Федерации» предусматривает следующие полномочия органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в сфере здравоохранения (статья 17):

1) создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2) обеспечение организации оказания медицинской помощи в медицинс­ких организациях муниципальной системы здравоохранения в случае передачи соответствующих полномочий в соответствии с частью 2 статьи 16 настоящего Федерального закона;

3) информирование населения муниципального образования, в том числе через средства массовой информации, о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории муниципального образования, осуществляе­мое на основе ежегодных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий в соответствии с законом субъекта Российской Федерации;

4) участие в санитарно-гигиеническом просвещении населения и пропаганде донорства крови и (или) ее компонентов;

5) участие в реализации на территории муниципального образования меро­прия­тий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;

6) реализация на территории муниципального образования мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с законом субъекта Российской Федерации;

7) создание благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В целях реализации указанных положений Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ приняты разработанные Министерством здравоохранения Ульяновской области законы Ульяновской области от 03.04.2012 № 24-ЗО «О регулировании некоторых вопросов, связанных с информированием населения муниципальных образований о возмож­ности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представля­ю­щих опасность для окружающих, на территории муниципального образования, а также об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий», от 03.04.2012 № 23-ЗО «О регулировании некоторых вопросов, связанных с реализацией на территории муниципальных образований мероприя­тий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни».

Краткая справка по законам Ульяновской области:

1) Закон Ульяновской области «О регулировании некоторых вопросов, связанных с информированием населения муниципальных образований о возмож­ности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представля­ю­щих опасность для окружающих, на территории муниципального образования, а также об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий» регулирует общественные отношения, связанные с охраной здоровья граждан, информированием местными администрациями населения муниципальных образований Ульяновской области о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представля­ющих опасность для окружающих, на территории муниципального образова­ния, а также об угрозе возникновения и возникновении эпидемий.

Действие настоящего закона распространяется на местные администра­ции городских округов и муниципальных районов Ульяновской области.

Законом определен предмет информирования.

Местные администрации городских округов и муниципальных районов Ульяновской области осуществляют информирование населения о возможном распространении социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, не позднее одного месяца со дня получения соответствующих ежегодных статистических данных.

Местные администрации городских округов и муниципальных районов Ульяновской области приступают к осуществлению информирования населения об угрозе возникновения и возникновении эпидемий не позднее дня, следующего за днем непосредственного обнаружения либо получения от государственных и иных органов и организаций, а также граждан сведений об угрозе возникновения и возникновении эпидемий, и прекращают его после отпадения угрозы возникновения эпидемии или ликвидации последствий возникшей эпидемии.

Информирование населения  осуществляется посредством:

размещения в общественных местах стендов, содержащих соответ­ствующие данные;

доведения соответствующих данных до сведения населения на встре­чах с ним;

опубликования соответствующих данных в средствах массовой информации;

размещения соответствующих данных на официальном сайте местной администрации городского округа или муниципального района Ульяновской области информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

использования специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей;

использования иных форм информирования населения в соответствии с законодательством.

2) Закон Ульяновской области «О регулировании некоторых вопросов, связанных с реализацией на территории муниципальных образований мероприя­тий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни».

Закон регулирует общественные отношения, связанные с охра­ной здо­ровья граждан, профилактикой заболеваний и формированием здорового образа жизни у населения муниципальных образований Ульяновской области.

Действие закона распространяется на местные администрации городских округов и муниципальных районов Ульяновской области, функциональные органы местных администраций, иные органы местного самоуправления.

Законом определяется состав мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни, которые могут быть предусмотрены органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Ульяновской области:

по формированию у граждан мотивации для регулярной двигательной активности и занятий физической культурой и спортом и созданию необходимых для этого условий;

по формированию у граждан представлений и знаний о рациональном и полноценном питании и здоровом образе жизни;

по формированию у граждан мотивации к отказу от злоупотребления алкогольной продукцией и табаком и немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ;

по формированию у граждан мотивации к своевременному обращению за медицинской помощью;

по популяризации здорового образа жизни;

по повышению квалификации специалистов по вопросам профилактики заболеваний и формирования здорового образа жизни;

по предотвращению возможного распространения заболеваний, в том числе социально значимых заболеваний, заболеваний, представляющих опасность для окружающих, и инфекционных заболеваний, не являющихся социально значимыми или представляющими опасность для окружающих, на территориях соответствующих муниципальных образований Ульяновской области, минимизации последствий их распространения;

по информированию граждан о причинах возникновения заболеваний и условиях, способствующих их распространению;

по информированию граждан о медицинских организациях, осуществляющих профилактику заболеваний и оказывающих медицинскую помощь;

иные необходимые меры.

В целях осуществления указанных мер местные администрации городских округов и муниципальных районов Ульяновской области утверждают соответствующие муниципальные целевые программы.

Местные администрации городских округов и муниципальных районов Ульяновской области в устанавливаемые ими порядке и сроки ежегодно отчитываются перед населением соответствующих муниципальных образований о результатах реализации мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте местной администрации городского округа или муниципального района Ульяновской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

3) Министерством здравоохранения Ульяновской области в январе 2012 года был разработан проект Закона Ульяновской области «О создании условий для оказания медицинской помощи населению Ульяновской области в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи». На стадии согласования, в связи с отсутствием практики правоприменения (соответствую­щие законы в субъектах до настоящего времени не приняты) было принято решение направить письмо в Государственную Думу Российской Федерации за разъяснениями предмета регулирования закона и его положений. Разъяснения поданному законопроекту поступили из Минздравсоцразвития России.

С учетом данных разъяснений проект закона направлен повторно в Правительство Ульяновской области.

Основной целью деятельности органов местного самоуправления по созданию условий для оказания медицинской помощи населению, является обеспечение ее доступности, а именно оказание медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения, обеспечение наличия необходимого количества медицинских работников, соблюдение требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения исходя из потребностей населения, обеспечение транспортной доступности медицинских организаций для всех групп населения, в том числе инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения.

Для реализации данной цели органы местного самоуправления в пределах полномочий по решению вопросов местного значения осуществляют следующие мероприятия:

предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, под строительство (реконструкцию) медицинских организаций в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.

создание и развитие инженерной и коммунальной инфраструктуры, необходимой для оказания медицинской помощи в медицинских организациях, организация бесперебойного электро-, тепло-, газо- и водоснабжения медицинских организаций;

организация транспортной доступности до медицинских организаций;

создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) вблизи медицинских организаций государственной системы здравоохранения, расположенных на территории соответствующих муниципальных образований, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог, прилегающих к территориям медицинских организаций;

В целях обеспечения наличия необходимого количества медицинских работников в медицинских организациях органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для данной категории граждан.

Важным полномочием органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов является создание благоприятных усло­вий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Этот положение корреспондирует с правом органов местного самоуправления, предусмотренным частью 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. При этом финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществля­ется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Так, органы местного самоуправления вправе (а в соответствии с указанными соглашениями также обязаны) установить в муниципальных правовых актах дополнительные меры социальной поддержки медицинским работникам:

единовременные денежные выплаты (подъемные) медицинским работни­кам, переезжающим в сельские населенные пункты, рабочие поселки (поселки городского типа) муниципального образования, в размере не менее 20000 рублей;

ежегодные денежные выплаты в течение трех лет непрерывной работы молодым специалистам – медицинским работникам, переезжающим в сельские населенные пункты, рабочие поселки (поселки городского типа) муници­пального образования, за отработанный первый год в размере не менее 20000 рублей, за второй год – в размере не менее 40000 рублей, за третий год – в размере не менее 60000 рублей;

предоставление жилья медицинским работникам, переезжающим в сельские населенные пункты, рабочие поселки (поселки городского типа) муниципального образования в соответствии с законодательством;

предоставление медицинским работникам права на получение единовре­мен­ной социальной выплаты на приобретение жилья, расположенного на территории муниципального образования, приобретаемого с привлечением средств ипотечных кредитов (займов);

предоставление медицинским работникам, переезжающим в сельские населенные пункты, рабочие поселки (поселки городского типа) муниципаль­ного образования земельных участков, находящихся в муниципа­льной собственности, для индивидуального жилищного строительства в соответствии с земельным законодательством;

возмещение части расходов за содержание занимаемой медицинскими работниками, переезжающими в сельские населенные пункты, рабочие поселки (поселки городского типа) муниципального образования общей площади жилых помещений и возмещение расходов на оплату услуг по освещению и отоплению, а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, – приобретение и доставка твердого топлива, в виде ежемесячной денежной выплаты в сумме не менее 500 рублей с учетом указанных выплат, осуществляемых за счет средств областного бюджета Ульяновской области.

Правительство Ульяновской области убеждено, и законодатель подтверждает эту уверенность выше обозначенными нормами законов, что с руководителей муниципальных образований не снимается ответствен­ность за здоровье граждан, так как развитие муниципального образования во многом зависит от здоровья, работоспособности и долголетия его жителей, которые будут получать медицинскую помощь в своем районе.

В свою очередь Правительство области гарантирует предоставление мер социальной поддержки за счет средств областного бюджета, и эти меры будут со временем только увеличиваться.

Однако муниципальные образования вправе и могут создавать условия для оказания медицинской помощи надлежащего качества в муниципальном образовании, будь то рабочий поселок, в котором расположена центральная районная больница, или небольшое сельское поселение, в котором медицинская деятельность осуществляется в ФАП.

В соответствии с частью 4 ст. 3 Федерального закона № 323-ФЗ органы местного самоуправления в пределах своей компетенции имеют право издавать муниципальные правовые акты, содержащие нормы об охране здоровья, в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

По вопросу погашения кредиторской задолженности:

На основании части 2 ст. 3 соглашений между Правительством Ульянов­ской области и муниципальными образованиями о взаимодействии в связи с разграничением полномочий в сфере здравоохранения, подписанными в декабре 2012 года, муниципальные образования обязались погасить имеющую­ся кредиторскую задолженность передаваемых муниципальных учреждений здравоохранения до издания распоряжения Правительства Ульяновской области о принятии их в государственную собственность Ульяновской области. В случае выявления кредиторской задолженности у переданных учреждений здравоохранения, образовавшейся до возникновения права собственности Ульяновской области на указанные учреждения здравоохранения, муниципаль­ные образования обязаны погасить выявленную кредиторскую задолженность в пределах сроков исковой давности (т.е. в течение трех лет).  

Соответствующее распоряжение Правительства Ульяновской области принято 27.12.2011 № 923-пр, однако, в соответствии с анализом, проведенным Министерством здравоохранения Ульяновской области, установлено, что на балансе принятых в государственную собственность учреждений здравоохране­ния до настоящего времени имеется кредиторская задолженность, образовав­шаяся до 01.01.2012.

Учитывая сложившуюся правоприменительную, в том числе судебную, практику, разъясняю, что указанные соглашения в части, касающейся погашения кредиторской задолженности, по своей юридической природе имеют силу договора и при применении данных положений соглашений необходимо руководствоваться гражданским законодательством Российской Федерации. Как предусмотрено положениями статей 309, 310 ГК РФ, обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов. При этом односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Органы местного самоуправления вправе самостоятельно выбрать способ и форму исполнения обязанности погашения кредиторской задолженности, предусмотренной соглашением. Рекомендую заключать договоры перевода долга между учреждениями здравоохранения и администрациями муниципальных образований, условия и форма которых регламентированы параграфом 2 главы 24 ГК РФ, из смысла которого следует, что предметом договоров о перемене лиц в обязательстве (уступка требования, перевод долга) является замена кредитора либо должника в конкретном обязательстве. По своему правовому содержанию перевод долга означает перемену лиц в обязательстве. При заключении договора стороны должны индивидуализировать это обязательство. Перевод долга заключается в возложении первоначальным должником обязанностей по выполнению своего обязательства на нового должника. При этом участие кредитора в переводе долга ограничивается согласием или несогласием с таким переводом. Целью перевода долга является освобождение первоначального должника от обязательства с одновременным его возложением на нового должника при сохранении прав кредитора. При этом обязательство должно быть перенесено во всей своей юридической целостности, с сохранением обеспечений и возражений, которые могут быть связаны с долгом. Договор о переводе долга заключается во исполнение другой, обязательственной сделки, в которой содержится основание перевода долга (Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2010 № 18АП-7505/2010 по делу № А47-2502/2010).

По смыслу статей 391 и 392 ГК РФ предмет договора перевода долга считается согласованным, если условия договора позволяют установить конкретное обязательство, из которого возник долг и получено согласие кредитора на такой перевод (Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.07.2011 по делу № А14-9708/2009). Суд, разъясняя порядок применения пункта 1 статьи 391 ГК РФ, отметил, что согласие кредитора может быть выражено как в тексте договора о переводе долга, так и в виде отдельного соглашения, которое будет являться неотъемлемой частью договора о переводе долга (Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07.02.2011 по делу № А33-5134/2010). При этом участие кредитора в переводе долга ограничивается согласием или несогласием с таким переводом, то есть исполнение каких-либо обязательств по договору о переводе долга со стороны кредитора не предполагается (Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2011 по делу № А70-13519/2009).

Согласно статье 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.

Также разъясняю, что из положений статей 391, 392 ГК РФ не следует, что обязательным условием договора о переводе долга является указание на его возмездный характер. Вопрос о безвозмездности сделки должен решаться по правилам пункта 3 статьи 423 ГК РФ, в силу которого договор предполагается возмездным, если из закона, иных правовых актов, содержания и существа договора не вытекает иное.

В соответствии со статьей 431 Гражданского кодекса Российской Федерации при толковании условий договора судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений. Если не имеется возможности определить содержание договора, должна быть выяснена действительная воля сторон с учетом цели договора. При этом принимаются во внимание все обстоятельства, включая предшествующие договору переговоры и переписку, установившуюся во взаимных отношениях сторон практику и их последующее поведение, обычаи делового оборота. Пунктом 2 статьи 572 ГК РФ, установлено, что обязательным признаком договора дарения должно служить вытекающее из соглашения очевидное намерение передать право в качестве дара (Постановление ФАС Поволжского округа от 27.11.2008 по делу № А57-1355/08).

Обращаю внимание, что в соответствии со статьей 575 ГК РФ не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, в отношениях между коммерческими организациями. Государственные учреждения здравоохранения и местные администрации муниципальных образований к таковым не относятся. На основании статьи 576 ГК РФ дарение посредством перевода дарителем на себя долга одаряемого перед третьим лицом осуществляется с соблюдением правил, предусмотренных статьями 391 и 392 ГК РФ.