«Роль и место представительных органов по формированию и исполнению местных бюджетов, возможные направления их работы по увеличению налогового потенциала и эффективности бюджетных расходов».

Доклад заместителя Председателя Правительства Ульяновской области Т.А. Дейкун

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. При этом огромная роль отведена представительным органам местной власти. Как известно, успех и эффективность развития любой территории предопределяется грамотным и качественным планированием бюджета. В соответствии со статьёй 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации представительные органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса. Причём, активное участие представительных органов местной власти начинается уже с самых истоков формирования местных бюджетов на очередной финансовый год, ещё при рассмотрении прогноза социально – экономического развития территорий и основных направлений бюджетной и налоговой политики. Участие депутатского корпуса в рассмотрении и принятие этих документов позволяет повлиять на качество планирования доходной части будущего документа о бюджете и как следствие обоснованность формирования расходной его части.

В связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 года
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», были внесены существенные изменения в бюджетное законодательство и  разграничены налоговые доходы между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Актуальной стала тема формирования и исполнения собственной доходной базы бюджетов муниципальных образований.

В связи с этим, в каждом муниципальном образовании области разработаны планы межведомственных мероприятий по увеличению доходной части бюджета, которые подлежат обязательному исполнению.

Так, за январь-февраль 2009 года в консолидированный бюджет Ульяновской области поступило налоговых и неналоговых доходов  в сумме 2094,2 млн. рублей, что на  431,0 млн. рублей меньше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года или на 17,1 процента.

Основное уменьшение по налоговым и неналоговым доходам в консолидированный бюджет вызвано снижением поступлений по источникам формирования областного бюджета, а именно по налогу на прибыль организаций и акцизам на алкогольную продукцию.

В отличие от областного бюджета поступления текущего года в бюджеты муниципальных образований области сохраняются на уровне прошлого года или с некоторым приростом, так за два месяца 2009 года поступило 957,5 млн. рублей или выполнение плана составило 106,4%. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года доходов поступило меньше на 34,2 млн. рублей или 96,6% за счёт получения в 2008 году  дополнительных доходов от продажи имущества и земель.

В целом по России, согласно проведённому мониторингу, налоговые доходы в текущем году у местных бюджетов возросли на 2,8%.

Вышеуказанную тенденцию также отметил заместитель Министра финансов Российской Федерации А.Г. Силуанов «падение доходов региональных бюджетов связано в первую очередь с поступлениями налога на прибыль, остальные налоги поступают достаточно устойчиво.

По налогу на имущество физических лиц, земельному налогу пока нет серьёзных провалов. Поэтому у муниципальных образований, в отличие от субъектов Российской Федерации, сформирована более устойчивая доходная база».

Таким образом, сегодня необходимо работать над её увеличением, как муниципальным образованиям области, так и всем задействованным структурам,  в том числе и представительным органам власти.

Тем не менее, при анализе формирования местных бюджетов за счёт названных источников отмечается снижение плановых показателей на
2009 год по сравнению с фактическими поступлениями прошлого года, вместо того чтобы работать над увеличением налогооблагаемой базы за счёт инвентаризации и постановки на налоговый учёт земельных участков и имущества.

Так по налогу на землю из 24 муниципальных образований запланировано снижение в 17, по налогу на имущество физических лиц в 16, хотя уже по итогам работы 2-х месяцев все плановые показатели по названным источникам многими муниципальными образованиями перевыполнены.

При этом отдельный вопрос - возможность предоставления налоговых льгот по местным налогам. Министерством финансов области был проведён мониторинг предоставления органами местного самоуправления налоговых льгот в текущем году. По данным муниципальных образований расчётная сумма выпадающих доходов в связи с предоставлением льгот в 2009 году составит  163,1 млн. рублей.

 В основном, налоговые льготы предоставлены бюджетным учреждениям, что  позволяет сократить финансовые потоки через бюджет и частично оптимизировать расходы бюджетов, также предусматриваются льготы социальной направленности – матерям-одиночкам, пенсионерам, многодетным семьям и т.п.

В качестве замечания необходимо отметить, что при установлении элементов налогообложения предусматривается «шаблонный» подход к установлению льгот, в связи с этим рекомендуем качественно, рационально и эффективно подходить к их установлению - применительно к особенностям, уровню экономического развития и налогового потенциала каждого типа муниципального образования, так как зачастую льготы предусмотрены только «на бумаге» тем категориям граждан, которые фактически не проживают или их не имеется на территории данного муниципального образования (например, почётным гражданам; полным кавалерам орденов Славы, трудовой Славы и «за службу Родине в Вооружённых силах СССР» и др.). Это такие муниципальные образования как Чердаклинский, Новоспасский и Новомалыклинский районы.

Поэтому в сегодняшних условиях необходимо, осуществлять жёсткий контроль за исполнением плановых показателей и на местах активнее работать с налогоплательщиками; серьёзно и эффективно подходить к вопросу установления и предоставления налоговых льгот; исключить случаи заключения договоров аренды земельных участков и муниципального имущества с работодателями, допускающими выплату работникам месячной заработной платы ниже величины прожиточного минимума;  активизировать работу по проведению контрольных мероприятий по выявлению и постановке на налоговый учёт владельцев объектов недвижимого имущества (домов, квартир, дач, гаражей), подлежащего сдаче в эксплуатацию и государственной регистрации права владения; активизировать работу по сбору неналоговых доходов (штрафы, административные платежи и сборы и т.д.) и проводить мероприятия по сокращению недоимки в местный бюджет.

Основной мерой по обеспечению сбалансированности местных бюджетов в 2009 году является не только сохранение уровня собираемости налогов местных бюджетов, но и соблюдение строжайшего режима экономии расходов. В связи с этим, в феврале месяце администрациями муниципальных образований области были утверждены мероприятия по экономии бюджетных средств на 2009 год. В целом по муниципальным образованиям области годовая сумма экономии должна составить 172,3 млн. рублей. В первом квартале 2009 года в местных бюджетах предусматривается сэкономить расходы на общую сумму 40,3 млн. рублей. В марте месяце подведены первые итоги работы органов местного самоуправления по сокращению расходов муниципальных бюджетов за январь-февраль. Сумма экономии за данный период составила 38,6 млн. рублей или 95,8% от плановых назначений. 

Отраслевая   структура экономии расходов сложилась следующим образом: 57% экономии произведена по отрасли «ЖКХ», 14% - по отрасли «Образование», 11% - по общегосударственным вопросам, 9% - по отрасли «Здравоохранение», 7,5% - по отрасли «Культура», 1,5% приходится на отрасли «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», «Национальная экономика».

В разрезе муниципальных образований выполнение запланированных мероприятий сложилось следующим образом:

100% выполнение квартального плана мероприятий  достигнуто по Базарносызганскому, Вешкаймскому, Майнскому, Мелекесскому, Новоспасскому, Сенгилеевскому, Сурскому, Чердаклинскому районам, городам   Новоульяновску и Ульяновску;

более чем на 80% выполнен план мероприятий по Инзенскому, Карсунскому, Тереньгульскому районам и городу Димитровграду;

от 60 до 70% составило исполнение по Барышскому, Кузоватовскому, Николаевскому, Павловскому, Старокулаткинскому и Ульяновскому районам;

50% и ниже сложилось:

- по Цильнинскому району – 50%.

- по Радищевскому району - 40%,

- по Новомалыклинскому району  - 32%,

- по Старомайнскому району  - 32%.

В большинстве муниципальных районов и городских округов проводимые мероприятия реальны и экономия достигнута за счёт правильной организации труда и деятельности бюджетных учреждений и органов местного  самоуправления (экономия фонда оплаты труда, ГСМ, услуг связи).

В тоже время нельзя не отметить факты, когда невыполнение плановых показателей связано с включением в план расходов, не относящихся к вопросам местного значения (Старомайнский район - расходы, производимые за счёт средств ФОМС). Кроме того, отдельными муниципальными образованиями как город Новоульяновск и сенгилеевский район в погоне за большими объёмами и процентами в фактическую сумму экономии были включены следующие мероприятия, не относящиеся реально к экономии бюджетных средств: по Новоульяновску - недофинансирование начислений на оплату труда в сумме 354 тыс. рублей по отрасли «Здравоохранение», образовавшиеся в связи с образованием переплаты по данной статье расходов в 2008 году; Сенгилеевским районом, во - первых, в фактическую сумму экономии включены средства на капитальные вложения в размере 504 тыс. рублей, во-вторых в связи с изменением структуры администрации, управление сельского хозяйства будет являться структурным подразделением администрации района, в результате чего расходы по его содержанию просто перемещены с одной отрасли в другую. То есть налицо неграмотное составление как плана экономии, так и отчёта о его выполнении.

Также включены в отчёт расходы капитального характера в Новоспасском, Сенгилеевском и Цильнинском районах, что противоречило указаниям по составлению кассового плана на январь-март текущего года.

Анализ, проведённых муниципальными образованиями в январе-феврале мероприятий по экономии бюджетных расходов показал, что деятельность всех органов муниципальной власти и подведомственных учреждений должна быть направлена на проведение качественной и ответственной работы, с учётом указаний Губернатора-Председателя Правительства Ульяновской области и требований Министерства финансов Российской Федерации, просчитывая реальную ситуацию, сложившуюся на территории, в соответствии с плановыми сроками и в разрезе каждого месяца. Фактическая сумма экономии бюджетных средств должна отражать бюджетные полномочия, относящиеся к данному уровню бюджетной системы и, в случае отсутствия отчётных данных, использоваться должны прогнозируемые или ожидаемые расходы.

В целях контроля за полученными результатами, администрацией области будут осуществляться проверки за ходом выполнения Плана экономии с выездом в муниципальные образования. 

Министерством финансов Ульяновской области в рамках оказания консультативной помощи разработаны и доведены рекомендации по формированию типовой формы  Плана антикризисных мер муниципального образования в части поддержки финансово-бюджетной системы. Основными мероприятиями   данного Плана являются:

- мониторинг состояния экономики соответствующего муниципального образования Ульяновской области по бюджетообразующим показателям по организациям, обеспечивающих наибольшие платежи в местный бюджет;

- мониторинг платежей крупнейших налогоплательщиков в местный бюджет; поступления доходов в местный бюджет; ожидаемого поступления доходов в местный бюджет в текущем месяце;

- уточнение местного бюджета на 2009 год по итогам первого квартала, шести и по итогам девяти месяцев 2009 года;

- мониторинг состояния кредиторской задолженности                            местного бюджета муниципального образования;

- мониторинг своевременности выплаты заработной платы с начислениями за счёт средств местного бюджета муниципального образования;

- введение режима экономии бюджетных средств на содержание аппарата управления (сокращение расходов на содержание служебного автотранспорта, сокращение лимитов на связь, сокращение расходов на закупку техники);

- проведение оптимизации материальных затрат,  услуг по содержанию имущества  бюджетных учреждений (отказ от проведения работ по капитальному ремонту, сокращение расходов по благоустройству, освещению, содержанию уличных дорог в населённых пунктах).

Типовая форма должна быть изучена, доработана с учётом индивидуальных условий и особенностей конкретного муниципального образования и утверждена Главой администрации  для   её практической реализации. Данные мероприятия должны стать составной частью общего Плана антикризисных мер муниципального образования.

Здесь следует отметить, что депутаты не должны оставаться в стороне от проводимых на местах мероприятий, так как к полномочиям представительных органов местной власти относится не только активное участие в формировании местных бюджетов, но и участие в их исполнении. По результатам проводимой в муниципальных образованиях области оптимизации бюджетных расходов будут подготовлены соответствующие изменения в местные бюджеты. Представительным органам  местного самоуправления необходимо принимать непосредственное участие в рассмотрение и утверждение данных изменений.

В заключении, хочу несколько слов сказать ещё об одном полномочии представительных органов местного самоуправления в рамках участия в бюджетном процессе – это контроль за исполнением местных бюджетов.

На сегодняшний день, муниципальными образованиями недостаточно активно принимаются  меры по организации данного контроля.  Об этом говорят такие факты как неэффективное расходование бюджетных средств при осуществлении закупок для муниципальных нужд. Результаты проведенных в 24 муниципальных образованиях Ульяновской области проверок выявили неэффективное расходование бюджетных средств только по товарам первой необходимости (продуктов питания, продовольствия, ГСМ, лекарственных препаратов, оборудования и инвентаря медицинского назначения) на сумму 6,5 млн. руб.

В связи с этим, Министерством экономики Ульяновской области в рамках оказания организационной и методической помощи проводятся совещания, семинары с муниципальными образованиями области, на которых доводятся основные аспекты применения Закона о размещении заказов, изменения, разъяснения, осуществляется консультирование по проблемным вопросам, также освещается судебная практика, актуальные темы и т.п. Так в феврале 2009 года была поднята и разобрана наиболее серьезная и актуальная тема - методы определения начальной (максимальной) цены контракта на  примере Методических рекомендаций по порядку расчёта начальной (максимальной) цены контракта Минэкономразвития России.

В настоящее время в муниципальных образованиях создана централизованная система по организации и проведению муниципальных закупок – размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляется через систему уполномоченных органов, сформированы механизмы реализации принципов и положений Закона о размещении заказов в рамках данной системы. Экономия от размещения муниципальных заказов составило в 2008 году 408,6 млн. рублей. За 2 месяца текущего года 14,6 млн. рублей, которые могут быть направлены на покрытие других расходных обязательств.

При проведении контрольных мероприятий за размещением муниципального заказа представительными органами МО необходимо обращать внимание на следующие основные моменты:

1. Правильность выбора способа размещения заказа в соответствии с требованиями законодательства. При этом в целях повышения эффективности, обеспечения гласности, прозрачности и предотвращения коррупционных злоупотреблений при размещении заказов приоритетным способом считать открытый аукцион в электронной форме.

2. Обоснованность заключения муниципальными заказчиками контрактов без проведения торгов - у единственного источника согласно ст. 55 Закона № 94-ФЗ, а также своевременность (в трёхдневный срок) направления уведомлений контрольным органам по п. 5,6 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ.

3. Выполнение муниципальными заказчиками требований по размещению заказов у субъектов малого предпринимательству в пределах, установленных ст. 15 Закона № 94-ФЗ (от 10 до 20 % от общего годового объёма поставок товаров, выполнение работ, оказания услуг в соответствии с перечнем, установленным Правительством РФ).

4. Соблюдение требований по информационному обеспечению размещения муниципальных заказов (своевременность размещения и опубликования извещений, протоколов, изменений, разъяснений и т.п.) в сроки, установленные законом.

5. При проверке технико-экономических заданий муниципальных заказчиков, документаций по торгам, извещений о проведении запросов котировок обращать внимание на установление необоснованных и не предусмотренных законом требований к участникам размещения заказов, установление функциональных и качественных характеристик товаров, работ, услуг, ограничивающих количество участников.

6. Порядок определения начальной (максимальной) цены контракта (методы, способы, процедура) (методические рекомендации размещены на сайте Министерства экономики Ульяновской области).

7. Своевременность предоставления муниципальными заказчиками сведений о заключении (изменении, исполнении) муниципальных контрактов для их включения в реестр муниципальных контрактов (в течении трёх дней с момента подписания).

Кроме того, до настоящего времени не выполнены поручения Правительства Ульяновской области в части организации внутреннего финансового контроля («Cоглашение о взаимодействии Министерства финансов Ульяновской области и муниципальных образований Ульяновской области в сфере государственного и муниципального финансового контроля»; Распоряжение Правительства Ульяновской области от 15.01.2009г. №3-пр «Об утверждении Регламента взаимодействия исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области при осуществлении финансового контроля» - раздел 1, 6) рядом муниципальных образований. Не инициировали заключение аналогичных соглашений 2 муниципальных образования - «г. Новоульяновск» и «Цильнинский район», без объяснения причин, тогда как проекты соглашений направлены в их адрес ещё в феврале 2009 г.   

До настоящего времени не введены ставки специалистов, для осуществления внутреннего финансового контроль в  Майнском и  Николаевском районах. Срок для организации внутреннего финансового контроля установлен до 1 апреля т.г .

Не представлены  в Министерство финансов планы контрольно-ревизионной работы следующих муниципальных образований: «Новоспасский район», «Майнский район» и «г. Новоульяновск».  Данными муниципальными образованиями не приняты нормативные акты (инструкции) регламентирующие порядок проведения ревизий и проверок, несмотря на отведённый срок до  02.03.2009 г.

В то же время, по результатам деятельности органов муниципального внутреннего финансового контроля  за 2 месяца текущего года  проведено 49  ревизий и проверок, выявлено финансовых нарушений с использованием средств местного  бюджета - 11,1  млн. рублей.

Характер нарушений: - неэффективное использование средств муниципального бюджета – 3,7 млн. руб.; - не зачисление средств на единый счёт муниципального бюджета – 1,2 млн.руб.;- нарушения кассовой дисциплины на сумму 52,5 тыс. руб.; - нарушения при расчётах с подотчётными лицами на сумму 34,1 тыс. руб.; - нарушения в учёте основных средств и товарно-материальных ценностей на сумму  579,3 тыс. руб. - прочие нарушения при расходовании бюджетных средств на сумму 5,54 млн. руб. (несанкционированная кредиторская задолженность; несоблюдение договорных обязательств; неправомерные расходы – завышение штатной численности, завышение заработной платы, завышение стоимости ремонтных работ; несоответствие документов правилам ведения бухгалтерского учета).

Наиболее результативные проверки у специалистов финансового контроля муниципальных образований г. Ульяновска и г. Димитровграда.

В целях оказания практической и методологической помощи органам местного самоуправления, Министерством финансов области планируется во втором квартале  2009 года проведение кустовых семинаров-совещаний  по актуальным вопросам финансового контроля, бюджетного учёта и казначейского исполнения бюджетов.

Подводя черту под всем сказанным, хочу  обратить особое внимание депутатов, что в условиях финансового кризиса, необходимо ещё на стадии подготовки нормативно-правовой базы и формирования местных бюджетов выявлять и пресекать неэффективные и нерезультативные расходы, что позволит минимизировать влияние коррупциногенных факторов при исполнении соответствующих бюджетов.  

На основании вышеизложенного, рекомендовать представительным органам муниципальных образований:

- принимать активное участие при составлении прогнозов экономического развития территорий и формировании местных бюджетов;

- эффективно подходить к вопросу установления и предоставления налоговых льгот;

- осуществлять жёсткий контроль за исполнением бюджета и соблюдения строжайшего режима экономии бюджетных средств, за размещением муниципальных заказов.

Добавлено: 8 апреля 2009 года, 15:40

Изменено: 22 января 2013 года, 10:07