Межбюджетные отношения: от инструмента выравнивания к инструменту развития

Доклад Министра финансов Максимушкиной О.С. на «круглом столе» Совета региональных властей (08.12.2011)

Вопросы повышения эффективности бюджетных расходов и укрепления доходной базы бюджетов всегда актуальны для публично-правовых образований любого уровня. Установленный Бюджетным кодексом принцип самостоятельности бюджетов предопределяет ответственность за принимаемые на каждом уровне решения и по текущим вопросам жизнедеятельности публично-правовых образований, и в плане достижения стратегических целей. Как в таких условиях консолидировать усилия муниципальных образований и субъектов Российской Федерации на достижение единых целей?

Одним из таких инструментов является создание продуманной и взвешенной системы межбюджетных отношений. Она строится путём формирования нормативной правовой базы по предоставлению, распределению и использованию разных видов межбюджетных трансфертов. В Ульяновской области одним из основных таких документов является Закон Ульяновской области «О межбюджетных отношений в Ульяновской области».

В целях реализации требований статьи 58 Бюджетного кодекса по установлению субъектом единых и (или) дополнительных нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, нами было принято решение о передаче в бюджеты поселений и муниципальных районов по 10% норматива отчислений от данного налога и в городские округа соответственно 20%. Данное решение было принято в связи со сложившимися социально-экономическими факторами. Именно налог на доходы физических лиц существенным образом может влиять на базу налогообложения и собираемость налогов; он равномерно размещён и непосредственно связан с уровнем благосостояния населения, проживающего на территории области.

Закрепление других налогов могло привести к дифференциации налогового потенциала местных бюджетов, когда основная их доля поступала бы в бюджеты более обеспеченных муниципальных образований (как правило, городских округов). В результате чего резко увеличился бы разрыв в бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Ежегодно объём финансовой помощи, выделяемый бюджетам муниципальных образований, растёт. Так, за период с 2006 года по 2011 год объём межбюджетных трансфертов увеличился в 2 раза. Если за 2006 год финансовая помощь была оказана в сумме 5038,5 млн. рублей, в 2008 году – 7887,7 млн. рублей, то фактическое исполнение за 2010 год составило 8902,9 млн. рублей. По состоянию на 01.12.2011 объём межбюджетных трансфертов сложился выше 10 млрд. рублей. При этом, следует отметить ежегодный прирост средств, выделяемых местным бюджетам на решение вопросов местного значения в виде субсидий. В 2006 году указанные средства составляли всего 6% от общего объёма трансфертов, то в 2011 году данная доля составляет 34%.

На федеральном уровне в настоящее время обсуждается вопрос пересмотра структуры внутрирегиональных межбюджетных  трансфертов по увеличению доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Рассматривается возможность существенного увеличения доли дотаций на выравнивание и уменьшение доли субсидий. В Ульяновской области объём дотаций муниципальных районов и городских округов на протяжении ряда лет сохраняется на одном уровне – в размере около 2 млрд. рублей (не долее 1/3 объёма финансовой помощи). Это позволяет финансировать текущие первоочередные расходы местных бюджетов. Сложившаяся  структура с преобладанием доли субсидий отвечает требованиям по устойчивому социально-экономическому развитию региона и выравниванию обеспеченности муниципальных образований объектами социальной инфраструктуры. Она даёт возможность оказания финансовой помощи местным бюджетам для осуществления капиталовложений в финансовоёмкие объекты. Субсидирование позволяет:

- предоставление отдельных муниципальных услуг;

- обеспечить предоставление муниципальных услуг равного объёма при неравномерном распределении потребителей услуг по территории региона.

С 2009 года в состав структуры межбюджетных трансфертов вошли дотации на стимулирование развития налогового и экономического потенциала муниципальных районов (городских округов). Данный вид дотаций предоставляется пяти муниципальным образованиям, показавшим в отчётном финансовом году наилучшие показатели деятельности органов местного самоуправления в сфере создания и поддержания условий экономического роста, инвестиционной привлекательности,  стимулирования развития малого предпринимательства на территории муниципального образования, повышения качества и объёма предоставляемых услуг населению. Сумма указанных средств составляет не менее 0,08 процентов от объёма налоговых и неналоговых доходов областного бюджета. На 2012 год сумма дотаций на стимулирование -17,6 млн. рублей

В этом году внесение изменений в федеральное законодательство потребовало внесения изменений в наш закон о межбюджетных отношениях.

Разработка нового законопроекта была вызвана четырьмя факторами:

- во-первых, вступлением в силу 83 Федерального закона, который изменил правовой статус ныне существующих бюджетных учреждений;

- во-вторых, Федеральным законом от 29.11.2010 №313 в части полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по организации оказания медицинской помощи на территории субъекта;

- в-третьих, изменением методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с целью обеспечения сбалансированности местных бюджетов и стимулирования органов местного самоуправления;

- в-четвёртых, введение иных межбюджетных трансфертов (механизм самообложения).

цель, которую преследовало Министерство финансов Ульяновской области в процессе разработки закона в новой редакции - это изменить существующую методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Нами были выбраны следующие приоритеты:

- механизм распределения дотаций должен способствовать сбалансированности местных бюджетов и отвечать требованиям критерия эффективности;

- в распределении дотаций должен присутствовать стимулирующий фактор.

В утверждённой новой методике выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется следующим образом.

Общий объём дотаций делится на две части: выравнивающую и стимулирующую.

Первая часть (выравнивающая) составляет 95% общего объёма дотаций и распределяется в два этапа.

На первом этапе определяется первый критерий выравнивания по 5 самым низкообеспеченным и 5 самым высокообеспеченным муниципальным образованиям. Таким образом, мы распределяем средства между муниципальными образованиями, которые имеют бюджетную обеспеченность ниже среднего уровня. Это: Радищевский, Старокулаткинский, Старомайнский, Тереньгульский, Цильнинский. (5 высокообеспеченные: Инзенский, Ульяновский, 3 города).

Итогом первого этапа распределения дотаций является тот факт, что на 5 муниципальных районов, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности и составляющие 7% удельного веса от численности области приходится 30%  объёма финансовой помощи.

На втором этапе оставшаяся часть дотаций распределяется уже между всеми муниципальными образованиями, у которых бюджетная обеспеченность ниже установленного второго критерия выравнивания и исходя из располагаемого объёма дотаций. Результатом распределения дотаций должен стать такой показатель, как эффективность выравнивания, который определяется отношением среднего показателя бюджетной обеспеченности 5 наиболее обеспеченных к 5 наименее обеспеченных.  Данный показатель сократился с 2,248 до 1,984 или на 12%.

Вторая часть (стимулирующая) составляет 5% общего объёма дотаций и распределяются между муниципальными районами и городскими округами, которые показали за отчётный финансовый год положительную динамику исполнения бюджета:

- увеличение объёмов налоговых и неналоговых доходов,

- снижение кредиторской задолженности от уровня прошлого года,

- снижение удельного веса кредиторской задолженности в объёме доходов, за исключением предоставленных из областного бюджета субвенций.

Нами были выбраны данные показатели в связи с тем, что:

Во-первых, увеличение налогового потенциала является основанием развития территории;

Во-вторых, превышение предельного уровня долговых обязательств муниципального образования является основанием для введения временной финансовой администрации;

В-третьих, данные показатели участвуют в мониторинге качества управления бюджетным процессом, который проводится Минфином Российской Федерации и по аналогичной схеме в Ульяновской области между муниципальными районами и городскими округами.

Согласно распределению дотаций на выравнивание на 2012год около 60 млн. рублей распределено между 10 муниципальными районами и городскими округами, каждое из которых получат 5-6 млн. рублей.

 

В целях прозрачности формирования межбюджетных трансфертов, статьёй 4 закона о межбюджетных отношениях установлены требования к определению объёмов фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов). Начиная с 2012 года общий объём дотаций на выравнивание не должен быть менее 6 процентов от объёма прогнозных налоговых и неналоговых доходов областного бюджета на очередной финансовый год.

Также в региональном законе введена новая 20 статья, устанавливающая право предоставлять местным бюджетам из областного бюджета Ульяновской области иные межбюджетные трансферты.

В настоящее время Министерством финансов области разработан проект постановления Правительства Ульяновской области о предоставлении иных межбюджетных трансфертов бюджетам поселений и городских округов на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан.

Данный вид финансовой помощи будет предоставляться из областного бюджета при соблюдении следующих условий:

- наличие принятого на местном референдуме решения о введении самообложения граждан в муниципальном образовании;

- своевременном предоставлении органами местного самоуправления муниципальных образований заявок и необходимого пакета документов

Я озвучила те изменения, которые коснулись регионального законодательства.  В настоящее время на федеральном уровне идёт обсуждение вопроса по пересмотру разграничения полномочий, которые повлекут за собой изменения федерального законодательства и как следствие это найдёт своё отражение в  региональном законодательстве.

Добавлено: 20 марта 2012 года, 16:33

Изменено: 6 апреля 2012 года, 09:38