Выступление заместителя директора государственно-правового департамента Правительства Ульяновской области В.С. Малышевой на тему «О совершенствовании ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области»

Сегодня на семинаре-совещании затронута наиболее острая тема, касающаяся нормотворческой деятельности органов местного самоуправления – «Типичные ошибки, допускаемые органами местного самоуправления при принятии муниципальных правовых актов».

Следует подчеркнуть, что нормотворческая деятельность органов местного самоуправления наряду с правотворческой деятельностью органов государственной власти обеспечивает совершенствование одного из элементов российской правовой системы – системы муниципальных правовых актов. Значение муниципального нормотворческого процесса проявляется в первую очередь в том, насколько удачно и эффективно происходит встраивание каждого нового муниципального правового акта в систему муниципальных правовых актов муниципального образования и последующее его действие, а также принят ли конкретный муниципальный правовой акт с соблюдением норм законодательства.

Хочу подчеркнуть, что в работе по формированию единства правового пространства на всей территории РФ в целом крайне важным этапом является ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов (далее – регистр).

Поскольку одной из целей ведения регистра является обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов, деятельность по ведению регистра неразрывно связана с деятельностью, направленной на улучшение качества муниципальных актов.

Сегодня я освещу вопросы муниципального нормотворчества в рамках осуществления полномочий Ульяновской области по ведению регистра, проанализирую достигнутые результаты за 3 года и отмечу дальнейшие пути развития регистра на уровне Ульяновской области, определив первоочередные задачи.

Ульяновская область начала осуществление деятельности по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области с 1 января 2009 года. Для обеспечения реализации названного полномочия в Ульяновской области проведена огромная работа. На уровне Ульяновской области приняты все необходимые правовые акты, определен уполномоченный орган на ведение регистра, обеспечены материально-технические условия, необходимые для ведения регистра; налажено взаимодействие с муниципальными образованиями Ульяновской области, а также с органами прокуратуры и юстиции; во всех муниципальных образованиях определены лица, ответственные за ведение регистра.

С самого начала осуществления деятельности по ведению регистра перед нами стояла главная задача - организовать процесс внесения актов в регистр, в ходе чего возникала необходимость решения таких проблем как огромный поток муниципальных актов, поступающих для включения в регистр, а соответственно, сложность соблюдения сроков их внесения; несоблюдение органами местного самоуправления требований, предъявленных к порядку оформления документов, направляемых в регистр; низкий уровень профессионализма отдельных специалистов органов местного самоуправления, что особенно важно при определении нормативности муниципальных актов, направляемых в регистр.

В целях разрешения перечисленных проблем государственно-правовым департаментом реализован ряд мероприятий, которые позволили на начальном этапе развития регистра их устранить:

- наделение Законом Ульяновской области органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями по сбору информации с поселений, необходимой для ведения регистра, что позволило разгрузить сотрудников Правительства Ульяновской области, осуществляющих деятельность по ведению регистра.

- внесены изменения в Закон Ульяновской области от 19.12.2008 № 220-ЗО «О порядке ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области» в части увеличения срока внесения актов в программу до 1 месяца со дня поступления документов в Правительство Ульяновской области, а также в части отсрочки внесения действующих муниципальных нормативных правовых актов, принятых до 01 января 2009 года, до 2013 года.

- проведена работа во всех муниципальных образованиях Ульяновской области по проведению мониторинга актов прошлых лет на предмет признания утратившими силу актов, утративших свою актуальность.

- проведены мероприятия, направленные на разъяснительную работу со специалистами органов местного самоуправления по вопросам ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.

- в 2011 году увеличен размер субвенций из областного бюджета Ульяновской области бюджетам муниципальных районов на осуществление государственных полномочий по сбору информации от поселений, необходимой для ведения регистра.

Сейчас, когда сняты основные проблемы ведения регистра и первоочередные задачи выполнены, когда процесс внесения муниципальных актов в регистр налажен и протекает бесперебойно - перед нами стоят новые задачи, направленные на совершенствование деятельности по организации и ведения регистра, а также на улучшение качества актов, принимаемых органами местного самоуправления.

Зачастую именно правовые акты, принятые органами местного самоуправления с нарушением действующего законодательства и правил юридической техники, являются предпосылкой нарушения Правительством Ульяновской области законодательства в области организации и ведения регистра. В частности, это проявляется в ходе создания актуальных редакций муниципальных актов, а одним из принципов ведения регистра в соответствии с федеральным законодательством является его актуальность.

Кроме того, существуют пробелы правотворчества на уровне муниципалитетов, наличие которых препятствует осуществлению ведения регистра на уровне Ульяновской области надлежащим образом. Так, зачастую не представляется возможным определить точную дату вступления в силу муниципального акта или момент принятия (издания) акта в силу отсутствия урегулирования данных вопросов нормами муниципальных актов. Здесь же отмечу отсутствие в ряде муниципальных образованиях Ульяновской области правовых актов, устанавливающих порядок разработки и принятия муниципальных актов, в том числе порядок разработки административных регламентов и муниципальных целевых программ.

В ходе правового анализа муниципальных актов также выявляется несоблюдение правил юридической техники, общих правил делопроизводства, превышение полномочий при принятии правовых актов, подписание актов неуполномоченным должностным лицом, нарушения порядка вступления актов в силу, а также случаи нарушения требования законодательства к форме акта, в которой орган вправе их принимать.

Всё вышеперечисленное еще раз подчеркивает необходимость организации в рамках ведения регистра мероприятий, направленных на улучшение качества муниципальных актов.

Так, сотрудниками государственно-правового департамента Правительства Ульяновской области реализуется ряд подобных мероприятий:

- осуществляются регулярные выезды в муниципальные образования с целью анализа деятельности органов местного самоуправления по ведению регистра, в рамках которых проводится выборочная экспертиза актов;

- отслеживается количество актов прокурорского реагирования, поступающих на муниципальные акты, а также результаты их рассмотрения;

- в соответствии с распоряжением Правительства Ульяновской области от 24.07.2009 № 447-пр «О порядке участия органов исполнительной власти Ульяновской области в проведении анализа муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области» муниципальные акты, поступившие в регистр, направляются для проведения правовой экспертизы в отраслевые исполнительные органы государственной власти Ульяновской области (далее – исполнительные органы);

- большой объём нарушений, допускаемых органами местного самоуправления, выявляется сотрудниками государственно-правового департамента в процессе непосредственного внесения муниципальных актов в регистр.

Информация обо всех выявляемых нарушениях регулярно направляется органам местного самоуправления с рекомендациями их устранения. Так, например, на сайте Губернатора и Правительства Ульяновской области в разделе «Ведение регистра МНПА» все могут ознакомиться с результатами выездов сотрудников государственно-правового департамента в муниципальные образования Ульяновской области. Хотелось бы отметить, что помимо доведения информации о выявленных нарушениях, отслеживается и ход их устранения.

Одной из причин некачественного нормотворчества органов местного самоуправления является загруженность и отсутствие соответствующей оплаты труда специалистов, осуществляющих правовое обеспечение деятельности муниципальных образований, а в отдельных случаях -  низкий уровень их профессионализма. Поэтому важным шагом на пути к созданию условий для обеспечения правовой деятельности в муниципальных образованиях Ульяновской области стало внесение изменений в Закон Ульяновской области от 07.11.2001 № 163-ЗО «О муниципальной службе в Ульяновской области» в части отнесения к дополнительным выплатам ежемесячную надбавку к должностному окладу муниципальным служащим, в основные служебные обязанности которых входит проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя, и имеющим высшее юридическое образование.

Введение предлагаемой ежемесячной надбавки направлено на стимулирование деятельности муниципальных служащих, повышение их мотивации, интереса к осуществлению правовой экспертизы, и, в конечном итоге на повышение качества принимаемых органами местного самоуправления правовых актов.

В свою очередь, проанализировав проблемы на уровне муниципалитетов, очевидно, что муниципальные образования нельзя оставлять с этой проблемой один на один. Здесь должны быть задействованы все заинтересованные региональные структуры. Хотелось бы наблюдать столь плотное сотрудничество органов местного самоуправления именно с исполнительными органами преимущественно на стадии подготовки муниципальных правовых актов в рамках реализации распоряжения Губернатора Ульяновской области от 11.09.2009 № 410-р «О дополнительных мерах по повышению эффективности нормотворческой деятельности». Считаю, органам местного самоуправления следует проявлять активность в осуществлении взаимодействия с органами государственной власти, а исполнительным органам обеспечить подготовку и направление с соблюдением установленных сроков заключений на проекты актов, поступающих от органов местного самоуправления, и муниципальные акты, направляемые сотрудниками государственно-правового департамента. Областным законодательством не урегулирован срок подготовки и направления исполнительными органами заключений на поступившие для согласования проекты муниципальных актов, в связи с чем государственно-правовым департаментом планируется внести соответствующие изменения в части урегулирования данного срока.

Важным аспектом совершенствования нормотворческого процесса является разработка модельных актов. Это позволит значительно повысить качество правовых актов и, как следствие, снизить количество актов прокурорского реагирования; свести к минимуму сложности нормотворческого процесса для органов местного самоуправления; обеспечить единство правил оформления документов; сократить количество и объём принимаемых нормативных правовых актов; ускорить процесс нормативного регулирования текущих проблем. Так, в данный момент создана рабочая группа по разработке типовых муниципальных актов в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, членами которой являются сотрудники Совета муниципальных образований Ульяновской области, отдела ведения регистра муниципальных правовых актов государственно-правового департамента, юридических служб соответствующих отраслевых органов исполнительной власти (Департамент государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области, Министерство экономики Ульяновской области) и ряда муниципальных образований («Ульяновский район», «Город Ульяновск»).

Важным элементом нормотворческой деятельности является организация проведения постоянного мониторинга правовых актов на предмет выявления актов, необходимых привести в соответствие с действующим законодательством, а также признания утратившими силу актов, утративших свою актуальность. Как показывает практика, зачастую именно несвоевременное внесение необходимых изменений в муниципальные акты является причиной нарушений законодательства. На уровне каждого муниципального образования требуются решения таких вопросов, как учёт, систематизация, хранение нормативных актов, а также своевременное приведение их в соответствие с действующим законодательством.

Наряду с необходимостью проведения перечисленных мероприятий мы должны ставить задачи на перспективу. Одним из путей обеспечения принятия качественных муниципальных актов является совершенствование порядка организации и ведения регистра, что позволило бы обеспечить сбор и обобщение положительного опыта органов местного самоуправления по реализации вопросов местного значения и использование его в нормотворческом процессе.

На данном этапе развития деятельность по ведению регистра в Ульяновской области представляет собой сформировавшийся и упорядоченный процесс регистрации муниципальных нормативных правовых актов. Однако непрерывное внесение актов в регистр и совершенствование технологии ведения регистра влечёт появление всё новых практических проблем правового и технического характера, решение которых невозможно в индивидуальном порядке, без учёта опыта и практики ведения регистра другими субъектами Российской Федерации, и что особенно хотелось бы отметить - без вмешательства федеральных органов государственной власти.

Так, сейчас подготовлена новая редакция Рекомендаций Министерства юстиции РФ по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. В рамках Всероссийской научно-практической конференции по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, проходившей в октябре 2011 года, была создана рабочая группа, в состав которой был включён представитель Правительства Ульяновской области. Следует отметить, что при разработке данного проекта учтены предложения и замечания, представленные представителем Правительства Ульяновской области. По результатам утверждения данных рекомендаций, будут внесены соответствующие изменения в Методические рекомендации Правительства Ульяновской области по некоторым вопросам ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области.

В соответствии с Планом законопроектной деятельности Губернатора и Правительства Ульяновской области на 2012 год в целях совершенствования порядка организации и ведения регистра запланировано внесение изменений в Законы Ульяновской области, регулирующие деятельность по ведению регистра.

Здесь же отмечу необходимость в ближайшее время внесения соответствующих изменений в уставы муниципальных образований Ульяновской области в части совершенствования порядка принятия (издания) актов, а также порядка их официального опубликования (обнародования) актов. Кроме того, необходимо всем муниципальным образованиям утвердить порядок разработки муниципальных правовых актов.

Как видим, одной из основных задач, стоящих перед деятельностью по ведению регистра на всех уровнях является постоянное совершенствование законодательства в этой сфере.

Обращаю Ваше внимание, что исполнение переданных муниципальным районам государственных полномочий по сбору информации с поселений, необходимой для ведения регистра, не должно сводиться к формальному перенаправлению поступивших от поселений пакетов. Важно, чтобы на уровне каждого муниципального района Ульяновской области была отлажена чёткая система сбора информации с поселений с обеспечением предварительной проверки всех документов, направляемых в регистр, обеспечением соблюдения сроков направления документов в регистр, а также обеспечением направления полного объёма муниципальных правовых актов, являющихся нормативными. А это означает, что перед органами местного самоуправления муниципальных районов стоит нелёгкая задача по организации процесса направления муниципальных актов в регистр надлежащим образом. Кроме того, в рамках осуществления государственных полномочий перед муниципальными районами мы ставим задачу их активного участия в нормотворческой деятельности поселений. В пример приведу опыт сотрудников, осуществляющих правовое обеспечение деятельности в Старомайнском районе. Неслучайно я использую формулировку не «правовое обеспечение деятельности муниципального образования «Старомайнский район», а «правовое обеспечение деятельности в Старомайнском районе». Дело в том, что юридическая служба муниципального района принимает активное участие в нормотворческой деятельности поселений, обеспечивая эффективный нормотворческий процесс в целом по району: согласование проектов всех правовых актов поселений, организация мониторинга муниципальных актов поселений, направление информации о необходимости внесения изменений в правовые акты в связи с изменением действующего федерального и областного законодательства и другие мероприятия. Результатом проделанной работы в Старомайнском районе является направление документов в регистр в полном объёме, с соблюдением срока, установленного Законом Ульяновской области, регулирующим порядок ведения регистра, отсутствие случаев направления муниципальных правовых актов, являющихся ненормативными или не подлежащих включению в регистр. Кроме того, в ходе последнего выезда в муниципальное образование «Старомайнский район» сотрудниками государственно-правового департамента выявлены лишь незначительные нарушения правил юридической техники поселенческих актов. И, как показывает практика, огромное значение здесь имеет квалифицированность, ответственность и личная заинтересованность отдельных сотрудников муниципальных образований.

В связи с этим предлагаю рассмотреть возможность прохождения сотрудников других муниципальных районов стажировки в юридической службе муниципального образования «Старомайнский район» с целью изучения опыта эффективного взаимодействия с органами местного самоуправления поселений.

Мы же, в свою очередь, будем продолжать контролировать исполнение муниципальными районами государственных полномочий в соответствии с Законом Ульяновской области от 03.03.2009 № 14-ЗО государственных полномочий Ульяновской области.

Одной из перспектив развития деятельности по ведению регистра в Ульяновской области является установление в муниципальных образованиях программы «АРМ Муниципал», предназначенной для автоматизации процесса внесения муниципальных актов в программу регистра и предполагает непосредственное участие сотрудников органов местного самоуправления в процессе юридической обработки муниципальных актов, подлежащих включению в регистр. Мы не раз уже говорили о необходимости внедрения и эксплуатации данного программного продукта на уровне муниципальных образований Ульяновской области. Значимость «АРМ Муниципал» заключается не столько в том, что позволит разгрузить сотрудников Правительства Ульяновской области, осуществляющих функции по ведению регистра и ускорить процесс внесения муниципальных актов в регистр. Суть в том, что сотрудники муниципальных районов, которым предстоит осуществлять эксплуатацию «АРМ Муниципал» и юридическую обработку актов, непосредственно столкнуться с текстами поселенческих актов, а соответственно смогут оценить качество их принятия.

Данная ситуация неизбежно приведёт к заинтересованности органов местного самоуправления муниципальных районов к разработке системы мероприятий, целью которых будет являться улучшение качества муниципальных актов, повышение профессионального уровня поселенческих специалистов, разъяснение требований к порядку оформления документов, направляемых в регистр, и соответственно в целом повышение нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Государственно-правовым департаментом Правительства Ульяновской области разработан график выступлений исполнительных органов на аппаратных совещаниях с юридическими службами органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области в 2012 году, который  будет представлен на утверждение Заместителю Губернатора Ульяновской области – руководителю аппарата Губернатора и Правительства Ульяновской области А.В. Озернову в конце декабря 2011 года. Планируется, что в рамках данных аппаратных совещаний будут обсуждены наиболее острые проблемные правовые вопросы, требующие разъяснения отраслевых специалистов, в том числе в части реализации вновь принятых федеральных законов и Законов Ульяновской области.

В 2012 году планируется проведение в Ульяновской области совещания-семинара по вопросам ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов с участием регионов Приволжского федерального округа Российской Федерации. Обмен опытом с другими регионами позволит определить первоочередные задачи ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов на уровне Ульяновской области и сформировать пути решения ряда проблемных вопросов, непрерывно возникающих в ходе осуществления данной деятельности.

Также хотелось бы отметить проблемы организационного и характера, встречающиеся на уровне муниципальных образований Ульяновской области. В частности, необходимо обеспечение полного материально-технического оснащения сотрудников юридических служб. Так, например, в муниципальном образовании «Павловский район» юридический отдел администрации состоит из трёх сотрудников, при этом выделено только 2 персональных компьютера. Подобные ситуации говорят о не совсем объективном понимании руководства муниципальных образований значимости функций, выполняемых специалистами, осуществляющими правовое обеспечение деятельности муниципального образования, и понимании важности задач, стоящих перед юристами. В связи с этим рекомендуем Главам администраций всех муниципальных образований Ульяновской области обеспечить оптимальные условия для осуществления сотрудниками своих трудовых функций.

На уровне области рассматривается вопрос об увеличении численности отдела, сотрудники которого осуществляют непосредственное внесение муниципальных нормативных правовых актов в регистр на 3 единицы

 

В заключение скажу, что на уровне Ульяновской области имеются не только всесторонний анализ состояния нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, оценка существующих проблем и подборка типичных ошибок, но и разработаны механизмы использования имеющихся материалов с целью улучшения качества муниципальных актов, есть видение разрешения существующих проблем.

Хотелось бы, чтобы, чтобы эти процессы протекали в условиях активного участия органов местного самоуправления, а деятельность различных региональных структур, заинтересованных в создании в Ульяновской области системы качественных и действенных муниципальных актов, являлась взаимосогласованной.

Давайте не будем забывать, что качество принимаемых правовых актов свидетельствует не только об уровне правовой культуры отдельного муниципального образования, но и об уровне правовой культуры Ульяновской области в целом как субъекта РФ.

Добавлено: 13 января 2012 года, 10:08