Выступление старшего помощника прокурора Ульяновской области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами области, органами местного самоуправления на тему «Типичные нарушения законодательства, допускаемые должностными лицами органов местного самоуправления в сфере правотворчества, через призму прокурорского надзора за законностью муниципальных правовых актов»

Всем известно что, учиться лучше на чужих ошибках, чем на своих. Однако на практике не у всех и не всегда это получается. Учиться, зачастую, приходится на собственных ошибках.

Надеюсь, что сегодняшний семинар позволит присутствующим здесь юристам органов местного самоуправления на приведенных примерах избежать в будущем повторения множества типичных нарушений, допускаемых при издании муниципальных правовых актов.

Прежде, для полноты картины и общего понимания ситуации приведу несколько цифр, характеризующих положение дел в муниципальном нормотворчестве.

Так, за 9 месяцев 2011 года органами местного самоуправления всех муниципальных образований области принято 7348 нормативных правовых актов, из них 2657 – представительными органами местного самоуправления.

За это же время прокурорами оспорено 1749 незаконных муниципальных правовых актов, из них 505 – принятых представительными органами местного самоуправления.

То есть, можно сказать, оспорено каждое 5 решение Советов депутатов и каждое 4 постановление местных администраций.

Кроме того, прокурорами даны заключения о несоответствии действующему законодательству положений 758 проектов муниципальных нормативных правовых актов, в том числе о несоответствии действующему законодательству 379 решений Советов депутатов. Высказанные замечания к проектам, как правило, были учтены органами местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов.

Без учета замечаний прокуратуры за этот период принято лишь 7 муниципальных правовых актов (Инзенский и Базарносызганский районы – по 3, Ульяновский район – 1), которые впоследствии были в установленном порядке оспорены.

Таким образом, качество принимаемых муниципальных правовых актов остается на достаточно низком уровне.

Больше всего нарушений при издании муниципальных правовых актов допущено ОМС Инзенского (201), Ульяновского (160), Мелекесского (155), Карсунского (125), Вешкаймского (106), Сенгилеевского (103), Тереньгульского (100), Новоспасского (90) и Новомалыклинского (87) районов.

Остановлюсь на некоторых типичных нарушениях.

К ним можно отнести нарушение органов местного самоуправления, установленного статьёй 47 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка вступления в силу муниципальных правовых актов.

Так, моментом вступления в силу постановлений администраций муниципального образования «Рязановское сельское поселение» от 29.04.2011 № 23 «О введении особого противопожарного режима на территории муниципального образования «Рязановское сельское поселение», от 18.05.2011 № 26 «О подготовке жилищного фонда к отопительному сезону» был определен момент подписания, а не официального опубликования (обнародования), как того требуется для правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Аналогичным незаконным образом был определен момент вступления в силу постановлений администрации муниципального образования «Земляничненское сельское поселение» Барышского района № 98 от 15.10.2011, администрации муниципального образования «Лебяжинское сельское поселение» Мелекесского района № 44-П от 03.05.2011 и многих других муниципальных образований.

Кроме того, органами местного самоуправления не соблюдаются определенные статьёй 43 Федерального закона № 131-ФЗ требования к форме (виду) муниципального правового акта.

Так по вопросам местного значения и переданным полномочиям местными администрациями, зачастую, издаются распоряжения, а по вопросам организации работы местной администрации – постановления.

Примером может служить постановление администрации муниципального образования «Тимирязевское сельское поселение» от 10.03.2011 № 32 «О порядке учета и хранения исполнительных документов, предусматривающих взыскание на средства муниципальных бюджетов учреждений муниципального образования «Тимирязевское сельское поселение» и иных документов, связанных с его исполнением». Подобные нарушения не единичны.

Значительное количество муниципальных правовых актов принято с нарушением требований бюджетного законодательства.

Имеют место факты издания местными администрациями правовые акты, принятие которых является исключительной прерогативой представительных органов местного самоуправления, и наоборот.

Так, годовой отчет об исполнении бюджета Краснореченского сельского поселения Старомайнского района за 2010 год в нарушение статьи 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации был утвержден постановлением местной администрации № 4-П от 17.01.2011.

В свою очередь муниципальная целевая программа «Обеспечение жильем молодых семей в муниципальном образовании «Базарносызганский район» на 2011-2015 гг.» вопреки требованиям статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации была утверждена решением Совета депутатов района от 10.11.2010 № 108.

Отдельными администрациями поселений были приняты нормативные правовые акты по увеличению доходной части бюджета с превышением компетенции. К примеру, постановлением администрации муниципального образования «Новомайнское городское поселение» (Мелекесский район) от 01.02.2011 № 6 органам местного самоуправления поселения незаконно предоставлялось право осуществления контроля за своевременностью и полнотой уплаты налогов и сборов хозяйствующими субъектами, в то время как согласно статей 31, 32 Налогового кодекса Российской Федерации данные функции являются прерогативой налоговых органов. Кроме того, указанным постановлением администрация поселения неправомерно наделялась правом проведения рейдов по выявлению и постановке на налоговый учет владельцев объектов недвижимого имущества. Аналогичные нарушения содержались в постановлении администрации муниципального образования «Лебяжинское сельское поселение» (Мелекесский район) от 04.02.2011 № 05-П, а также постановлении администрации муниципального образования «Сенгилеевское городское поселение» от 21.02.2011 № 17-п.

Нарушения федерального законодательства допускались при издании муниципальных правовых актов о налогах. Представительные органы местного самоуправления вопреки требованиям налогового законодательства определяли объекты налогообложения, варьировали размеры налоговых ставок, не определяли срок уплаты налога, практиковали установление индивидуальных налоговых льгот.

Так, в Решении Совета депутатов муниципального образования «Ленинское городское поселение» Барышского района от 01.06.2010 № 18 «О налоге на имущество физических лиц на 2011 год» вопреки пункту 1 статьи 3 Закона Российской Федерации от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» не было указано, что ставки налога устанавливаются исходя из суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения, а также не были установлены точные фиксированные ставки налога.

С аналогичными нарушениями приняты Решения «О ставках налога на имущество физических лиц» Советами депутатов муниципального образования «Большенагаткинское сельское поселение» от 18.11.2010 № 45, муниципального образования «Алгашинское сельское поселение» от 10.11.2010 № 53, муниципального образования «Лесоматюнинское сельское поселение» от 28.09.2010 № 15/60 и другие.

Решением Совета депутатов муниципального образования «Валгусское сельское поселение» Инзенского района  от 10.12.2010 № 58 в ранее принятое решение «Об установлении земельного налога» были внесены изменения, согласно которым, срок уплаты земельного налога физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, был установлен не позднее 1 ноября года, следующего за истекшим налоговым периодом, что противоречило части 1 статьи 397 Налогового кодекса Российской Федерации.

Аналогичные нарушения содержались в решениях Советов депутатов об установлении земельного налога муниципальных образований «Сюксюмское сельское поселение» от 16.12.2010 № 49, «Оськинское сельское поселение» от 17.12.2010 № 117, «Черемушкинское сельское поселение» от 24.12.2010 № 62.

Решения Советов депутатов 8 сельских поселений Карсунского района не определяли порядок и сроки предоставления налогоплательщиками земельного налога документов, подтверждающих право на уменьшение налоговой базы.

В решении Совета депутатов муниципального образования «Кузоватовское городское поселение» от 29.09.2010 № 15/86 «О ставках земельного налога на территории муниципального образования «Кузоватовское городское поселение» Кузоватовского района Ульяновской области на 2011 год» в нарушение статей 12, 388 Налогового кодекса Российской Федерации были определены плательщики налога, а в аналогичном решении Совета депутатов муниципального образования «Высококолковское сельское поселение» от 01.10.2010 № 11/41 – объект налогообложения.

Решением Совета депутатов муниципального образования «Среднеякушкинское сельское поселение» от 17.11.2010 № 12/64 «Об установлении земельного налога на территории муниципального образования «Среднеякушкинское сельское поселение» на 2011 год» и аналогичными решениям представительных органов местного самоуправления муниципальных образований «Высококолковское сельское поселение», «Новочеремшанское сельское поселение», «Среднесантимирское сельское поселение», были установлены дифференцированные ставки налога в отношении земель под многоквартирными домами, находящимися в муниципальной собственности.

Зачастую не соответствовали требованиям федерального законодательства правовые акты органов местного самоуправления в сфере муниципального контроля.

К примеру, Административные регламенты по проведению проверок органами муниципального контроля муниципального образования «Лапшаурское сельское поселение» (от 01.11.2010 № 32), «Папузинское сельское поселение» (от 10.12.2010 № 54) вопреки статьям 10, 13 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определяли срок проведения плановой выездной проверки одного субъекта малого предпринимательства в объеме, предусмотренном для всех плановых выездных проверок.

Положением о порядке осуществления муниципального земельного контроля за использованием земель муниципального образования «Тетюшское сельское поселение», утвержденным решением Совета депутатов поселения от 03.03.2011 № 11, муниципальные инспекторы вопреки статьям 2, 14 Федерального закона № 294-ФЗ наделялись правом осуществления государственного контроля, а также проведения проверок нескольких хозяйствующих субъектов на основании одного распоряжения и др.

Распоряжение администрации муниципального образования «Тетюшское сельское поселение» от 04.03.2011 № 4, предусматривало возможность утверждения ежегодного плана проведения плановых проверок лицом, не являющимся руководителем органа муниципального контроля.

Административный регламент проведения проверок органами муниципального контроля, утвержденный постановлением администрации муниципального образования «Лесоматюнинское сельское поселение» от 22.03.2011 № 10, в нарушение части 2 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ не предусматривал необходимость указания в распоряжении о проведении проверки сведений о перечне административных регламентов проведения мероприятий по контролю.

Незаконные нормативные правовые акты в сфере муниципального контроля принимались также органами местного самоуправления г. Димитровграда, Барышского, Инзенского, Карсунского, Майнского, Новомалыклинского, Новоспасского, Базарносызганского и других районов.

Широкое распространение получило незаконное муниципальное нормотворчество по вопросам организации благоустройства и дорожного движения.

Так, решением Совета депутатов муниципального образования «Ленинское городское поселение» Барышского района от 03.12.2010 № 31 в Правила благоустройства на территории муниципального образования вносились изменения, которыми устанавливалась административная ответственность граждан, юридических и должностных лиц за нарушение правил обеспечения чистоты и порядка на территории области, а также в нарушение статьи 261 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливались границы уборки территории, прилегающей к границам земельного участка (5-метровая зона).

Постановлением администрации муниципального образования «Высококолковское сельское поселение» Новомалыклинского района от 11.10.2010 № 82 «Об утверждении перечня автомобильных дорог муниципального значения» к муниципальной собственности отнесен ряд дорог регионального и межмуниципального значения.

Типичным нарушением при издании муниципальных правовых актов является также незаконное возложение на хозяйствующие субъекты различных обязанностей.

Так, Планом мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в осенне-зимний пожароопасный период 2010-2011 гг., утвержденным постановлением администрации муниципального образования «Чеботаевское сельское поселение» Сурского района от 05.10.2010 № 61, ответственными исполнителями мероприятий определены руководители сельскохозяйственных предприятий и организаций различных форм собственности без согласования с ними.

Постановлением администрации муниципального образования «Новомалыклинский район» от 26.11.2010 № 701 «Об утверждении районной целевой программы «Школьное молоко» на 2011-2014 годы» незаконно включен в перечень исполнителей программы хозяйствующий субъект – ЗАО «АЛЕВ».

Ошибочное понимание отдельными муниципалитетами своих полномочий как права, а не обязанности, привела к правовой неурегулированности отдельных важных вопросов местного значения.

К примеру, во всех поселениях Барышского района вопреки требованиям статей. 69, 81, 121, 173, 179, 264.5, 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации длительное время не принимались нормативные правовые акты, регламентирующие порядок формирования и финансового обеспечения муниципального задания; использования бюджетных ассигнований резервного фонда местной администрации; состав, порядок и сроки внесения информации в муниципальную долговую книгу; разработки проекта социально-экономического развития; принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации, а также оценки эффективности таких программ; представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета, осуществления финансового контроля органами местной администрации и др.

Кроме того, в нарушение Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» органами местного самоуправления поселений не были урегулированы на переходный период формы финансового обеспечения деятельности муниципальных бюджетных учреждений (путем предоставления субсидий в соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации либо на основании бюджетной сметы), а также порядка и направлений использования бюджетными казенными учреждениями доходов от сдачи в аренду имущества и иной приносящей доход деятельности.

В целом аналогичные нарушения, создающие предпосылки к нелегитимности осуществления бюджетного процесса, выявлены в муниципальных образованиях Радищевского, Вешкаймского, Карсунского, Старомайнского, Новомалыклинского, Новоспасского, Кузоватовского, Инзенского, Павловского, Сурского, Тереньгульского, Цильнинского и др. районов.

Как вы понимаете, все вышеперечисленные нарушения были пресечены мерами прокурорского реагирования.

В заключении, хотел бы призвать органы местного самоуправления к более тесному взаимодействию с органами прокуратуры в рамках нормотворческой деятельности именно на стадии проектной работы. Необходимо заблаговременно направлять проекты нормативных правовых актов в прокуратуру для правовой и антикоррупционной экспертизы. Это позволит избежать негативных последствий принятия незаконного правового акта. Органы прокуратуры готовы к этой работе.

Добавлено: 13 января 2012 года, 10:06