Доклад заместителя Министра финансов Ульяновской области Казакова Ю.В. на Расширенном заседании коллегии " Итоги контрольно-ревизионной работы органов финансового контроля Ульяновской области за 9 месяцев 2011 года.Перспективы государственного и муниципального финансового контроля в свете изменений действующего законодательства" (07.12.2011)
Добрый день, уважаемые коллеги!
Подведение предварительных итогов контрольно-ревизионной работы органов внутреннего финансового контроля Ульяновской области за 9 месяцев текущего финансового года является традиционным вопросом, рассматриваемым в формате расширенной коллегии Министерства финансов Ульяновской области, проводимой в преддверии завершения текущего финансового года.
Традиционно мы подводим итоги нашей работы, облекая их в подробные цифровые показатели, рассматривая динамику тех или иных показателей в сравнении с аналогичными периодами прошлых лет, а также озвучивая типичные правонарушения, выявляемые в процессе осуществления контрольно-ревизионной работы.
Сегодня я не буду подробно останавливаться на статистических показателях, характеризующих объёмы проверенных бюджетных средств, выявленных и устранённых нарушений, поскольку формат нашего совещания и отведённое по регламенту время не позволяет одновременно с подробными статистическими выкладками сказать о тех важнейших тенденциях развития и изменения законодательства, которые влияют на систему организацию финансового контроля в Российской Федерации.
Все исполнительные органы государственной власти и финансовые органы муниципальных образований Ульяновской области представляют в Министерство финансов Ульяновской области подробные отчёты о контрольно-ревизионной работе, которые сводятся нами в общий отчёт по Ульяновской области. Для информации и использования в работе мы приняли решение о размещении такого отчёта об итогах работы за 9 месяцев 2011 года на сайте Министерства финансов Ульяновской области в сети Интернет по адресу http://ufo.ulntc.ru в разделе «Ревизионная работа», где любой желающий может с ним ознакомится, получив информацию о количестве и объектах проверок, суммах проверенных средств, выявленных и устранённых нарушений, представленных в разрезе их видов.
Я лишь озвучу общие показатели работы за 9 месяцев 2011 года в сравнении с показателями аналогичного периода прошлого года в целях понимания тех тенденций в системе внутреннего финансового контроля, которые произошли в течении года.
Итак, на сегодняшний день в Ульяновской области осуществление внут-реннего финансового контроля обеспечивается 37-ю государственными и му-ниципальными органами. Здесь можно говорить о том, что по сравнению с прошлым годом нам удалось добиться качественного улучшения по этим показателям. В Министерстве здравоохранения Ульяновской области и Министерстве строительства Ульяновской области образованы самостоятельные структурные подразделения, на которые возложены контрольно-ревизионные функции, а в Ульяновском и Старокулаткинском районах Ульяновской области наконец-то были замещены вакансии ревизоров. Соответственно увеличилась численность работников контрольно-ревизионных служб с 72 до 77 единиц, при чём на местах в муниципалитетах замещены все до единой вакансии ревизоров. На региональном уровне пока, к сожалению, так и не решён вопрос об образо-вания контрольно-ревизионного отдела в Министерстве энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области.
Таким образом, в организационном плане можно сказать, что мы укрепили свои позиции по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.
Снижение количества проверок объясняется тем, что в прошлом году было много тематических «точечных» проверок, оформленных отдельными актами. Сумма проверенных средств сопоставима с показателем прошлого года, а по суммам выявленных и устранённых – явная положительная динамика.
В целом следует отметить, что по сравнению с аналогичным периодом 2010 года в 2011 году наблюдается значительное увеличение таких показателей, как сумма выявленных и устранённых нарушений. Сумма выявленных нарушений увеличилась на 32 %, сумма устранённых – на 58 %.
Есть основания полагать, что подобная тенденция является результатом повышения качества проводимых контрольных мероприятий, что в свою очередь является итогом длительной работы по становлению и формированию мощной структуры внутреннего финансового контроля (а именно: регулярная работа со специалистами в форме проведения семинаров, совещаний, консультаций; постоянный мониторинг контрольно-ревизионной деятельности в форме предоставления отчётности; взаимодействие структур в области осуществления финансового контроля, устранения выявленных нарушений и др.).
Несколько слов хотелось бы сказать о типичных нарушениях, выявлен-ных при проведении проверок.
К таковым относятся:
нарушения, связанные с оплатой труда работников учреждений и органов власти (необоснованное превышение сумм различных доплат и надбавок в составе заработной платы);
нарушения, допускаемые при осуществлении строительных работ и работ по капитальному ремонту объектов (нарушение градостроительного законодательства, строительных норм, правил и инструкций);
нарушения законодательства о бухгалтерском учёте (ненадлежащее оформление первичных бухгалтерских документов);
отсутствия софинансирования со стороны муниципальных образований расходов, предусмотренных региональными целевыми программами;
неэффективное расходование бюджетных средств в связи с их неосвоением.
Все эти нарушения мы довольно подробно озвучиваем и разбираем в рамках возглавляемого Губернатором области Сергеем Ивановичем Морозовым Межведомственного совета при Правительстве Ульяновской области по вопросам государственного и муниципального контроля в Ульяновской области, а также на совещаниях, рабочих встречах по результатам проведённых контрольных мероприятий.
Ещё раз, пользуясь случаем, я хочу попросить присутствующих здесь представителей ИОГВ и МО обратить внимание на эти направления деятельности проверяемых организаций и принимать своевременные меры по их выявлению, устранению и недопущению в будущем.
В качестве отчётной информации о деятельности Министерства финансов Ульяновской области также скажу, что за 9 месяцев 2011 года нами проведены следующие мероприятия:
по итогам проведённых проверок в муниципальных образованиях проведены видеоселекторные и выездные совещания (3 мероприятия) с финансовыми органами муниципальных образований области, а так же руководителями и главными бухгалтерами бюджетных учреждений, на которых рассматривались результаты проверок использования средств областного бюджета и отдельных вопросов исполнения бюджетов МО, а так же обсуждались меры по устранению выявленных нарушений;
проведено видеоселекторное совещание с муниципальными образованиями области и ГРБС области по теме «Организация финансового контроля в условиях Федерального закона от 08.05.2011 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений;
проведён семинар по внедрению модуля «Финансовый контроль» автоматизированной системы АЦК-Финансы. На семинаре освещены вопросы необходимости внедрения в практическую деятельность данного модуля, а так же была разъяснена методика работы в модуле «Финансовый контроль» с разбором конкретных примеров;
организованы и проведены 3 семинара-совещания по вопросам государственного и муниципального финансового контроля различной тематической направленности с участием главных распорядителей бюджетных средств и специалистов финансовых органов муниципальных образований области.
Как я уже сказал, в марте текущего года на видеоселекторном совещан-ии с муниципальными образованиями и ГРБС области мы поднимали очень важную тему организации финансового контроля в условиях реализации Федерального закона от 08.05.2011 № 83-ФЗ.
Формат видеоселектора, важность этой темы и то обстоятельство, что осталось меньше месяца до вступления 83-го федерального закона в силу, практически, в полном объёме, диктует необходимость снова вернуться к этому вопросу и обсудить основные направления развития системы финансового контроля в новых условиях.
Прежде всего, необходимо отметить, что 83-ий федеральный закон отвечает далеко не на все вопросы, связанные с осуществлением внутреннего финансового контроля. Да и собственно говоря, предмет его правового регулирования направлен на иные цели.
Вместе с тем, устанавливая новый статус организаций сектора государственного управления, разделяя их на три новых типа – казённые, бюджетные и автономные, дифференцируя степень их самостоятельности в отношении осуществления своей хозяйственной деятельности, взаимоотношений с учредителем, а также форм их финансирования из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, 83-ий федеральный закон обозначил главные направления осуществления контроля за их деятельностью.
Но это только первый этап изменения законодательства в этой части. Минфин России в настоящее время готовит целый пакет законодательных инициатив, направленных на приведение в соответствие действующего законодательства положениям 83-его федерального закона.
Очевидно, что последуют изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования вопросов организации государственного и муниципального финансового контроля, что будет являться логичным шагом в цепи тех мероприятий, которые реализуются в настоящее время федеральным законодателем. Вы знаете, что 1 октября 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», которым урегулированы вопросы организации внешнего финансового контроля, осуществляемого органами представительной власти.
И есть все основания полагать, что следующим этапом будет урегулирование вопросов осуществления внутреннего финансового контроля, потребность в чём уже давно назрела.
В настоящее же время при планировании работы на 2012 год мы предлагаем ориентироваться на действующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющие статус и полномочия органов финансового контроля. Тем более, проверяемый период у нас будет 2011 год, когда в большинстве своём учреждения финансировались по смете.
Соответственно 2012 год в плане организации финансового контроля будет своего рода переходным годом. Если конечно те планируемые изменения законодательства, о которых я говорил выше, не внесут каких-то существенных корректировок. В общем, время покажет.
Что касается организации контроля за деятельностью организаций сектора государственного управления в рамках 83-го федерального закона, то я напомню основные направления, которые мы озвучили на упомянутом мною видеоселекторном совещании.
Подходы к финансовому контролю за деятельностью учреждений различаются исходя из степени их имущественной и финансовой самостоятельности.
Казённые учреждения будут функционировать в условиях наибольшего контроля со стороны учредителя и других контролирующих органов. Проверка наличия денежных обязательств казённых учреждений будет включать в себя предварительный контроль по всем расходам на стадии составления бюджетных смет, на стадии санкционирования платежей финансовым органом, а так же текущий и последующий контроль. То есть контроль в том же порядке, что и сейчас.
В отношении бюджетных учреждений контроль будет в основном последующий, со стороны учредителя, по результатам выполнения государственного задания. Предварительный контроль будет осуществляться также финансовым органом на стадии санкционирования бюджетных расходов по целевым субсидиям и бюджетным инвестициям.
Наибольшей имущественной самостоятельностью обладают автономные бюджетные учреждения, высшим контрольно-надзорным органом которого является наблюдательный совет автономного учреждения.
Несколько слов об общих подходах и способах осуществления финансового контроля за государственными учреждениями в зависимости от их типа.
Во-первых, расходование субсидий на выполнение государственного или муниципального задания будет проверяться посредством контроля за выполнением государственного (муниципального) задания со стороны исполнительного органа власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетных учреждений.
В отношении расходования бюджетными учреждениями иных субсидий, а также бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, сохраняется предварительный контроль за их целевым использованием со стороны финансового органа, а также последующий контроль со стороны учредителя.
Отмена традиционной бюджетной сметы учреждения будет компенсирована наличием плана финансово-хозяйственной деятельности, в рамках которого учредитель может сформировать своего рода кассовый план учреждения с описанием в нужной степени детализации финансовых потоков учреждения не только в целом на год (три года), но и на промежуточные периоды (например, кварталы).
Отчётность о выполнении государственного (муниципального) задания, отчётность о выполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, бюджетная отчётность для бюджетного учреждения и бухгалтерская для автономного в совокупности могут обеспечить учредителя информацией относительно того, как учреждение расходует бюджетные средства и не возникает ли просроченной кредиторской задолженности.
При этом, следует заметить: просроченная кредиторская задолженность является косвенным свидетельством того, что полученные бюджетные средства были израсходованы нерационально или направлены учреждением на цели, не предусмотренные в плане финансово-хозяйственной деятельности.
Также учредителю и руководителям учреждений необходимо принимать в расчёт и тот факт, что Законом № 83-ФЗ установлено, что учредитель бюджетного учреждения, при заключении трудового договора с его руководителем предусматривает в нём, помимо прочего:
показатели оценки эффективности и результативности его деятельности;
условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем. Работа по установлению таких предельно допустимых значений учредителями в настоящее время как раз проводится (принимаются соответствующие нормативные правовые акты).
Порядком формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) и финансового обеспечения выполнения этого задания государственными учреждениями Ульяновской области, утверждённым постановлением Правительства Ульяновской области от 29.10.2010 № 365-П. Государственное задание, в числе прочего, содержит порядок контроля за исполнением государственного задания.
Контроль со стороны учредителя будет осуществляться:
в виде последующего контроля в форме выездной проверки;
в виде последующего контроля в форме камеральной проверки отчётности. При этом учредители ежеквартально и ежегодно будут осуществлять проверку сведений и расчётов, составлять сводную оценку выполнения государственных заданий и заключение по фактическому исполнению государственного задания, которые, в свою очередь, будут представляется в Министерство финансов Ульяновской области;
За целевым использованием бюджетными учреждениями иных субсидий, а также бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, предварительный контроль будет осуществляться финансовым органом при санкционировании расходов бюджетных учреждений за счёт указанных субсидий, а также последующий контроль учредителем на ос-новании установленного порядка предоставления указанных субсидий и бюджетных инвестиций и заключённого между учредителем и учреждением соглашения.
Финансовый контроль за выполнением автономными учреждениями государственного задания со стороны учредителя будет осуществляться в порядке, аналогичном тому, в котором осуществляется контроль за бюджетными учреждениями. Кроме того контроль будет обеспечиваться посредством наблюдательного совета автономного учреждения, к компетенции которого, в числе прочего, относится рассмотрение проекта плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения и проектов отчётов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности и годовой бухгалтерской отчётности.
Финансовый контроль за выполнением казёнными учреждениями госу-дарственного задания со стороны главных распорядителей средств областно-го бюджета, в ведении которого находятся казённые учреждения, также будет осуществляться в соотвествии с указанным выше порядком. Кроме того, останутся традиционные формы финансового контроля: предварительный – за обоснованностью составления бюджетных смет, осуществляемый главными распорядителями средств областного бюджета и Министерством финансов Ульяновской области, текущий – на стадии санкционирования Министерством финансов Ульяновской области платежей казённых учреждений, и последующий – также главными распорядителями средств областного бюджета и Министерством финансов Ульяновской области.
Очень важным, на наш взгляд, в вопросе о надлежащем финансовом контроле за деятельностью бюджетных учреждений, является следующее.
С начала текущего года бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закреплённым за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счёт доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закреплённого за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счёт выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. При этом собственник имущества бюджетного учреждения не несёт ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Иными словами, если раньше кредитор учреждения, при отсутствии у него денежных средств мог обратить взыскание на имущество собственника, которое имеет вариативный характер с точки зрения его полезности, износа, функциональности, то теперь кредитор может обратить взыскание только на имущество самого должника, которое ему жизненно необходимо для осуществления стоящих перед ним задач. Поэтому именно надлежащий финансовый контроль со стороны учредителя, вкупе с добросовестным исполнением руководителями учреждений своих обязанностей, позволит предотвратить критичную кредиторскую задолженность, и тем самым сохранить государственное или муниципальное имущество.
Напомню также, что во исполнение федерального законодательства исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления необходимо разработать порядок осуществления контроля за выполнение государственных заданий и утвердить этот порядок соответствующим правовым актом.
На уровне региона действует постановление Правительства Ульяновской области от 27.05.2011 № 236-П «О порядке осуществления контроля за деятельностью бюджетных и казённых учреждений Ульяновской области», которым ИОГВ предписывается утвердить административные регламенты осуществления контроля за деятельностью бюджетных и казённых учреждений Ульяновской области.
Аналогичные правовые акты должны быть приняты и на муниципальном уровне.
Спасибо за внимание!
