Выступление директора государственно-правового департамента Правительства Ульяновской области А.С.Преображенского на тему «Подведение итогов осуществления деятельности по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области в 2010 году»

Уважаемые коллеги! Хотелось бы обсудить вопросы, связанные с непосредственным ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов, а именно процедурные вопросы, соблюдение которых является необходимым для наибольшей эффективности осуществления государственных полномочий по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов, которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Полномочиями по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены с 1 января 2009 года. В Ульяновской области данные полномочия исполняются Правительством Ульяновской области, а именно государственно-правовым департаментом Правительства Ульяновской области.

Для обеспечения выполнения государственной функции по ведению регистра в Ульяновской области была проведена большая работа. Приняты необходимые правовые акты, обеспечены материально-технические условия, утверждены и разосланы в муниципальные образования, а также размещены на сайте Губернатора и Правительства Ульяновской области методические рекомендации, подробно регламентирующие порядок представления муниципальных правовых актов органами местного самоуправления в Правительство Ульяновской области, налажено взаимодействие с муниципальными образованиями, а также органами прокуратуры и юстиции.

Два года шло становление работы по ведению регистра муниципальных правовых актов, нарабатывалась практика, изучался и учитывался опыт как свой, так и других регионов.

Каковы результаты по итогам прошедших лет?

Кроме того, органы местного самоуправления обязаны обеспечить полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в регистр.

В целях повышения уровня взаимодействия с органами местного самоуправления и улучшения качества актов, принимаемых органами местного самоуправления, государственно-правовым департаментом Правительства Ульяновской области систематически в 2009 и в 2010 году:

проводились выезды в муниципальные образования, в ходе которых, в том числе, на конкретных примерах проводилось разъяснение допущенных ошибок при подготовке правового акта с предложением возможных способов их устранения;

осуществлялся правовой анализ поступающих правовых актов и по его результатам в муниципальные образования направлялась информация о необходимости приведения правовых актов в соответствие с законодательством;

проводилась разъяснительная работа в режиме реального времени;

проводились селекторные совещания 2 раза в месяц с освещением наиболее острых проблем, протоколы совещаний направлялись в муниципальные образования с использованием системы электронного документооборота;

проводились совещания по итогам работы за год, полугодие, где обсуждались наиболее типичные ошибки, допускаемые муниципальными образованиями как при принятии правовых актов, так в организации работы по предоставлению информации в регистр, а также давались ответы на интересующие вопросы.

Несмотря на проводимую государственно-правовым департаментом Правительства Ульяновской области работу органами местного самоуправления продолжают допускаться нарушения Закона Ульяновской области от 19.12.2008 № 220- ЗО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области».

В частности, нарушаются установленные законом сроки направления копий правовых актов для включения их в регистр. Неоднократно на кустовых и селекторных совещаниях специалистам органов местного самоуправления указывалось на необходимость представления копий правовых актов в течение месяца после их принятия (издания). Однако, отдельными муниципальными образованиями необходимые для ведения регистра документы в Правительство Ульяновской области в срок не представляются. Например, нормативные правовые акты муниципальных образований Радищевский район, Октябрьское сельское поселение и Калиновское сельское поселение Радищевского района, Кузоватовский район, Коромысловское сельское поселение и Еделевское сельское поселение Кузоватовского района, принятые в декабре 2010 года, направлены для включения в регистр только в феврале 2011 года. Также в феврале 2011 года администрацией города Новоульяновска были направлены в регистр акты, принятые с июля по декабрь 2010 года.

Подобных нарушений более чем достаточно, они есть практически у каждого муниципального образования.

Отдельные же поселения по несколько месяцев и вовсе не представляют правовые акты в регистр. Это Коптевское, Садовское и Фабричновыселковское сельские поселения Новоспасского района, Инзенское и Глотовское городские поселения, Валгусское, Оськинское и Черёмушкинское сельские поселения Инзенского района, а также Зеленовское сельское поселение Старокулаткинского района.

При этом неоднократно муниципальным образованиям было рекомендовано в случае отсутствия принятых в течение календарного месяца муниципальных правовых актов, подлежащих включению в регистр, направлять соответствующее уведомление. Однако данной рекомендации последовали далеко не все муниципальные образования Ульяновской области.

До сих пор муниципальными образованиями в регистр направляются ненормативные акты в большом количестве. Видимо, здесь действует принцип «направлю всё, а что надо - выберут сами».

Что касается полноты и достоверности предоставляемых сведений.

Не всегда выполняются требования о представлении сведений об источниках и датах официального опубликования муниципальных правовых актов. Отсутствие указанных сведений является нарушением требований Закона Ульяновской области от 19.12.2008 № 220- ЗО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области», устранить которое невозможно, пока муниципальные образования не представят необходимую информацию.

Зачастую выявляются расхождения копии текста правового акта с электронной версией. То, что электронной версии акта верить нельзя и приходится сверять с бумажным носителем - это обычное дело. Но иной раз и бумажному носителю нельзя верить.

Акты прокурорского реагирования поступают на муниципальные правовые акты с той или иной периодичностью. По результатам их рассмотрения органы местного самоуправления вносят изменения в акты, в том числе в самих актах упоминают, что изменения вносятся в связи с поступившим протестом или представлением. А в регистр акты прокурорского реагирования не направляются, хотя должны в силу Закона. Специалистам из отдела ведения регистра приходится звонить в муниципальное образование, просить, ждать. Это сказывается на эффективности нашей работы.

Аналогичная ситуация (и даже хуже) с судебными решениями, предписаниями антимонопольных органов, органов государственной власти, писем, иной информации, поступившей из органов прокуратуры, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иных государственных органов. Направление такой дополнительной информации в регистр вообще единичные случаи. Муниципальное образование «город Ульяновск» направляет регулярно. Неужели в других муниципальных образованиях не оспариваются нормативные акты? Или не выносятся предписания? Где решения, где предписания? Требования областного закона упорно не исполняются.

Государственно-правовым департаментом Правительства Ульяновской области выборочно осуществляется правовой анализ поступающих правовых актов.

В ходе правового анализа муниципальных актов, выявляется их низкое качество, несоблюдение правил юридической техники, общих правил делопроизводства, превышение полномочий при принятии правовых актов, подписание актов неуполномоченным должностным лицом, нарушения порядка вступления актов в силу, а также случаи нарушения требования законодательства к форме акта, в которой орган вправе их принимать. Информация о допущенных нарушениях регулярно направляется органам местного самоуправления для их устранения. Следует отметить, что органы местного самоуправления достаточно оперативно реагируют на полученные замечания, устраняя выявленные нарушения.

Тем не менее, качество самих актов остаётся невысоким и в немалой степени - из-за явной недооценки роли юридической техники. В результате в процессе правотворчества и правоприменения возникает много юридических коллизий.

Не в каждом муниципальном образовании должным образом ведётся учёт принятых актов. Актуальные редакции действующих правовых актов имеются не во всех муниципальных образованиях, электронные версии имеются не всех актов, особенно ранее принятых. Систематизации актов, планированию деятельности и мониторингу должного внимания не уделяется. При этом со стороны государственно-правового департамента Правительства Ульяновской области осуществляется регулярное направление в органы местного самоуправления мониторинга изменений законодательства для использования результатов мониторинга при разработке и принятии правовых актов, регулирующих ту или иную сферу общественных отношений.

Законом Ульяновской области от 03.03.2009 № 14-ЗО органы местного самоуправления муниципальных районов Ульяновской области были наделены государственными полномочиями по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области.

Исполнение переданных государственных полномочий должно быть надлежащим и предполагает не только «освоение» полученных из областного бюджета средств, но и эффективную работу района, а также своевременное предоставление отчётов как о расходовании предоставленных субвенций и об использовании материальных ресурсов, так и отчётов о непосредственном осуществлении государственных полномочий.

К сожалению, в большинстве своём районы при исполнении государственных полномочий исполняют функции почты – что поселение представило, то и направили в регистр. В полном объёме предоставляются поселением сведения или нет – ответственные в районах иной раз и не интересуются.

Отчёты о непосредственном осуществлении государственных полномочий предоставляются с нарушением установленного срока. Базарносызганский район и вовсе не считает нужным представлять такой отчёт. Только после неоднократных напоминаний (в том числе письменных) удалось получить отчёт, да и тот без надлежащего сопроводительного письма. То же можно сказать и в отношении Инзенского района.

Государственно-правовым департаментом Правительства Ульяновской области принимаются меры, направленные на повышение эффективности работы по ведению регистра.

С 2011 года увеличен объём субвенций на исполнение переданных государственных полномочий по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области. Если ранее за исполнение переданных государственных полномочий муниципальный служащий получал за счёт субвенций из областного бюджета надбавку к денежному содержанию, то с 2011 года размер субвенций позволяет выплачивать такому муниципальному служащему денежное содержание полностью за счёт субвенций. Фактически муниципальные районы получили возможность увеличить свои юридические службы на одну штатную единицу. Полагаем, что это должно сподвигнуть муниципальные районы на более качественное и ответственное исполнение переданных государственных полномочий. Со своей стороны мы будем проводить выездные проверки, в том числе встречные – проверять район и поселения в районе одновременно. Нет положительных результатов, уровень и эффективность исполнения полномочий низкие, уровень подготовки актов в поселениях остаётся прежний – будем ставить вопрос о возврате к исполнению полномочий за надбавку и уменьшении объёма субвенций.

Хотелось бы напомнить, что Федеральным законом от 06.10.2003           № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена ответственность за неисполнение обязанностей по осуществлению полномочий, предусмотренных указанным законом и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также позволяет привлекать к административной ответственности.

 

Хотелось бы отметить, что в настоящее время просматривается тенденция увеличения принимаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области правовых актов.

Эффективность действия нормативных актов определяется уровнем их подготовки и качеством правотворчества. Но возрастание числа регулирующих общественные отношения нормативных правовых актов вовсе не означает автоматически прибавку качества функционирования правовой системы. Необходимо поднять муниципальное нормотворчество на качественно новый более высокий уровень и об этом говорилось уже неоднократно. Достигнуть положительных результатов в данной области позволит совершенствование муниципального нормотворчества.

Хотелось бы напомнить, что к разработке и принятию нового правового акта следует всесторонне готовиться. Из этого следует необходимость мониторинга существующей нормативной правовой базы, выяснение её отрицательных и положительных сторон, причин слабой эффективности. Для действия нормативного правового акта нужен срок, необходимый для изучения и освоения акта должностными лицами и иными правоприменителями, внедрения его в практику, накопления опыта соблюдения, начала анализа и обобщения с целью устранения возможных пробелов, противоречий, коллизий и иных недостатков.

Одним из наиболее действенных механизмов в обеспечении более высокого качественного уровня подготовки муниципальных нормативных правовых актов является взаимодействие с органами прокуратуры в рамках приказа Генерального прокурора от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

Следует отметить, что в муниципальных образованиях, в которых налажен механизм направления проектов муниципальных нормативных правовых актов в органы прокуратуры и устранения выявленных в проектах нарушений законодательства, снижается количество актов прокурорского реагирования.

Также хотелось бы напомнить, что в соответствии с распоряжением Губернатора Ульяновской области от 11.09.2009 № 410-р «О дополнительных мерах по повышению эффективности нормотворческой деятельности» органам местного самоуправления рекомендовано обеспечить согласование проектов муниципальных правовых актов с отраслевыми исполнительными органами государственной власти Ульяновской области. В свою очередь министры Ульяновской области и руководители исполнительных органов государственной власти Ульяновской области должны обеспечить проведение анализа направленных органами местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов и своевременное направление заключения разработчику. К сожалению, органы местного самоуправления практически не используют возможность направления проектов правовых актов в исполнительные органы государственной власти Ульяновской области для проведения правового анализа.

Обеспечение улучшения качества правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, и достижение задач муниципального нормотворчества возможно только при наличии специалистов, обладающих соответствующими профессиональными знаниями. Именно поэтому распоряжением Губернатора Ульяновской области от 03.09.2010 № 347-р «О некоторых мерах по укреплению юридических служб органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области» органам местного самоуправления было рекомендовано осуществить ряд мероприятий, способствующих привлечению на муниципальную службу квалифицированных кадров.

Немаловажно в процессе совершенствования нормотворчества подкрепление теоретических знаний практическими навыками. В этой связи государственно-правовым департаментом правительства Ульяновской области планируется проведение в исполнительных органах государственной власти стажировки сотрудников юридических служб органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области. Пожелания, полученные от органов местного самоуправления, при формировании тем стажировки постараемся учесть.

 

Выступление директора государственно-правового департамента Правительства Ульяновской области А.С.Преображенского на тему «Подведение итогов осуществления деятельности по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области в 2010 году» (в формате .rtf, 135 Кб)

Добавлено: 13 апреля 2011 года, 12:32

Изменено: 13 апреля 2011 года, 17:35