Развитие территориального общественного самоуправления в Ульяновской области. Проблемы и перспективы (доклад 25.12.2010 г.)

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ДОКЛАД Ульяновск, 2010

 

С О Д Е Р Ж А Н И Е 

Введение......................................................................................................... 3

1. Нормативное правовое обеспечение территориального общественного самоуправления............................................................................................. 4 

2. Опыт организации территориального общественного самоуправления в субъектах Российской Федерации................................................................................. 6 

3. Актуальность проблемы, необходимость содействия в организации территориального общественного самоуправления в Ульяновской области         10 

4. Основные проблемы организации территориального общественного самоуправления в Ульяновской области................................................. 12 

5. Предлагаемая модель организации территориального общественного самоуправления........................................................................................... 14

5.1.Определение оптимальной территориальной организации органов ТОС     14

5.2. Структурная организация ТОС....................................................... 16 

6. Состояние территориального общественного самоуправления  в Ульяновской области.......................................................................................................... 19 

Выводы и предложения.............................................................................. 22


Введение

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, определяя основные принципы организации самоуправления, значительно расширил возможности, в рамках которых население муниципального образования может осуществлять самоорганизацию для решения своих насущных проблем.

Впервые законодательно закрепленным элементом со строго очерченными полномочиями стало территориальное общественное самоуправления, как одна из форм непосредственной демократии.

Важно иметь в виду, что предусмотренная той же статьей вышеуказанного Федерального закона о местном самоуправлении возможность создания и функционирования органов территориального общественного самоуправления не вкладывается в статус органа общественной самодеятельности. Хотя органы территориального общественного самоуправления также могут рассматриваться как одна из форм территориальной общественной самодеятельности населения, статус первых несколько иной и заметно выше, так как это уже не просто проявление общественной (самоуправленческой) инициативы, но соответствующие органы - субъекты муниципальной власти. Но создание и участие граждан в деятельности как органов общественной самодеятельности (по месту жительства), так и органов территориального общественного самоуправления является важной формой реализации гражданами их конституционного права на объединение в целях осуществления местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление является важной формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления. От всех других форм она отличается относительным постоянством организационных структур и возможностью масштабного привлечения населения, проживающего в городских и сельских поселениях, к местным делам.

Значение органов территориального общественного самоуправления для формирования гражданского общества в России трудно переоценить: именно в них реально происходит процесс "излечения" населения от правового и социального нигилизма, аполитичности, простого человеческого эгоизма. Особую роль такая форма самоуправления играет в процессе формирования правосознания российских граждан.


1. Нормативное правовое обеспечение территориального общественного самоуправления

 

  Основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим правовой статус и порядок организации территориального общественного самоуправления (далее также – ТОС) является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 27 которого, в частности, определено понятие ТОС - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

         Территориальное общественное самоуправление в соответствии со своим уставом может быть юридическим лицом. В таком случае на него распространяется действие Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

         Кроме того, если ТОС является некоммерческой организацией с образованием юридического лица, то его деятельность также регулируется Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Организационно-правовая форма данного ТОС в таком случае выбирается его учредителями из форм, разрешенных Федеральным законом № 7-ФЗ.

   Границами осуществления общественного самоуправления являются территории проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Границы таких территорий устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования по предложению населения соответствующей территории.

  Создание ТОС осуществляется либо населением непосредственно (путем проведения собраний граждан), либо конференцией делегатов, избранных на собраниях граждан, проживающих на соответствующей территории.

При этом на данных собраниях или конференциях должны быть решены следующие вопросы:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2) принятие устава территориального общественного самоуправления;

3) избрание органов территориального общественного самоуправления;

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления.

 

В процессе деятельности ТОС основные вопросы о внесении изменений в его устав, утверждение последующих смет доходов и расходов, а также вопросы отчетности органов ТОС также могут решаться только собранием граждан (либо, соответственно, конференцией делегатов).

Деятельность ТОС по вопросам, отнесенным к его компетенции, организуют и осуществляют органы территориального общественного самоуправления.

При этом функциями органов ТОС являются:

1) представление интересов населения, проживающего на соответствующей территории;

2) обеспечение исполнения решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3) осуществление хозяйственной деятельности по благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета.

 

Органы ТОС также вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Источниками формирования имущества ТОС могут являться все незапрещенные законодательством источники, а именно:

  - регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников);

- добровольные имущественные взносы и пожертвования;

- выручка от реализации товаров, работ, услуг;

- дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам;

- доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации;

- другие не запрещенные законом поступления.

 

Таковы основные принципы организации деятельности территориального общественного самоуправления, установленные федеральным законодательством.

Регулирование остальных «процедурных» вопросов Федеральным законом № 131-ФЗ отнесено к предмету регулирования уставами муниципальных образований и муниципальными правовыми актами. Это такие вопросы, как установление:

- порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления на конкретной территории, условий и порядка выделения необходимых средств из местного бюджета;

- порядка регистрации устава территориального общественного самоуправления;

- границ территорий, на которых осуществляется территориальное общественное самоуправление.

 

 

 

2. Опыт организации территориального общественного самоуправления в субъектах Российской Федерации 

 

Изучение опыта субъектов Российской Федерации показало, что основными формами поддержки территориального общественного самоуправления являются муниципальные программы развития ТОС, предоставление субсидий ТОСам, в том числе через проведение конкурсов на реализацию социально-значимых проектов среди ТОСов, а также конкурсы на звания лучших ТОСов с выделением денежных премий.

Поддержка развития ТОС оказывается как на муниципальном, так и на региональном уровне.

На региональном уровне в основном используются механизмы субсидирования ТОС и проведения конкурсов ТОС.

Так, например, в Архангельской области Постановлением Правительства Архангельской области от 09.02.2010 N 28-пп утверждён Порядок предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных районов Архангельской области на поддержку территориального общественного самоуправления в сельской местности.

Субсидии бюджетам муниципальных районов на поддержку ТОС предоставляются при соблюдении следующих условий:

а) если в бюджете муниципального района предусмотрены ассигнования на поддержку ТОС в размере не менее 50 процентов от суммы субсидии;

б) если в министерство экономического развития Архангельской области представлены выписки из решений представительных органов муниципальных образований о бюджете на соответствующий финансовый год, подтверждающие обязательства по долевому финансированию расходов на поддержку ТОС за счет средств местных бюджетов;

в) если заключены соглашения о предоставлении субсидии между министерством экономического развития Архангельской области и органом местного самоуправления муниципального района;

г) если выполнены условия, предусмотренные соглашением о предоставлении субсидии между министерством экономического развития Архангельской области и органом местного самоуправления муниципального района.

Распределение субсидий осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов на конкурсной основе, при этом существенные условия проведения конкурса определяются соглашением о предоставлении субсидии между министерством экономического развития Архангельской области и органом местного самоуправления муниципального района.

В Волгоградской области постановлением главы администрации Волгоградской области от 24.07.2008 N 959 учреждён ежегодный Волгоградский областной конкурс «Лучшее территориальное общественное самоуправление года». Расходы на проведение конкурса предусматриваются в областном бюджете в сумме 150 млн. рублей.

Конкурс проводится по одиннадцати номинациям (социальное партнерство, программно-целевая деятельность, патриотическое воспитание и работа с молодежью, санитарное состояние, благоустройство территории, сфера жилищно-коммунального хозяйства и строительства, сфера торговли, потребительской кооперации, бытового обслуживания населения и услуг, сфера здравоохранения, социального обеспечения и социальной защиты населения, сфера образования и физкультурно-оздоровительной работы, сфера культуры, состояние охраны общественного порядка, комплексное обслуживание личных подсобных хозяйств, командная культура управления.

Конкурс проводится отдельно по трем группам территорий (сельские поселения, городские поселения, городские округа).

Критериями определения победителей являются показатели, характеризующие работу организаций территориального общественного самоуправления, в соответствии с перечнем показателей выполнения условий конкурса отдельно по каждой номинации.

Победители конкурса в номинациях по каждой группе территорий награждаются денежными премиями. Так за первое место денежная премия составляет 168 тыс. рублей, из которых 120 тыс. рублей направляются на решение вопросов местного значения, 12 тыс. рублей - на поощрение председателя коллегиального исполнительного органа территориального общественного самоуправления, 36 тыс. рублей - на поощрение членов избранных органов и активистов территориального общественного самоуправления.

Кроме того, постановлением главы администрации Волгоградской области от 18.10.2007 N 1771 дополнительно учреждён областной смотр-конкурс за право носить почетные звания Волгоградской области «Образцовое территориальное общественное самоуправление», «Лидер территориального общественного самоуправления».

Участниками данного смотра-конкурса могут быть организации ТОС, которые не менее двух раз принимали участие в Волгоградском областном конкурсе «Лучшее территориальное общественное самоуправление года» и при этом занимали призовые места или получили дипломы и призы.

Организациям ТОС, признанным победителями смотра-конкурса, присваивается почетное звание Волгоградской области «Образцовое территориальное общественное самоуправление» с вручением указательного знака «Образцовое территориальное общественное самоуправление», диплома и денежной премии в размере 1 млн. рублей.

Председателям и активистам организаций ТОС, признанным победителями конкурса, присваивается почетное звание Волгоградской области «Лидер территориального общественного самоуправления» с вручением денежных премий (председателям - 100 тыс. рублей; активистам - 50 тыс. рублей).

Расходование денежных премий осуществляется ТОС самостоятельно на основе решения принятым собранием или конференцией ТОС.

 

На муниципальном уровне преобладающей формой является предоставление субсидий ТОСам.

В г. Тюмени в соответствии с постановлением администрации города Тюмени от 05.03.2009 N 12-пк «О порядке предоставления субсидий территориальному общественному самоуправлению в городе Тюмени» субсидии предоставляются ТОСам на заявительной основе в течение всего финансового года. В течение 30 дней со дня поступления заявление принимается решение о выделении субсидии и заключается договор с органом ТОС. Субсидии предоставляются на решения вопросов обеспечения отдыха детей в каникулярное время, оказания услуг по работе с детьми и молодежью, оказания услуг по организации досуга и обеспечению жителей услугами организаций культуры, оказания услуг в сфере физической культуры и массового спорта, оказания услуг по благоустройству и озеленению территории города.

Аналогичная форма используется в г. Самаре. При этом при определении размера субсидии учитываются затраты на оплату труда штатных сотрудников ТОС, коммунальные платежи, текущие расходы, необходимые для реализации плановых мероприятий. Размер субсидии, предоставляемой в текущем финансовом году одной некоммерческой организации, не может превышать 360 тысяч рублей.

 

Также используется форма проведение конкурсов на реализацию социально-значимых проектов среди ТОС.

В г. Чебоксары постановлением администрации города от 24 сентября 2007 г. № 221 «Об активизации и поддержке деятельности органов территориального общественного самоуправления» утверждено Положение о проведении конкурса среди органов территориального общественного самоуправления города.

Конкурс проводится по аналогии с грантовыми конкурсами для некоммерческих организаций, при этом основными организаторами и ответственными выступают администрации городских районов.

Конкурс проводится по 10-ти номинациям, в число которых входят: «Горожане и правоохранительные органы», «Подростковый досуг», «Наш подъезд, наш дом, наш двор», «Помоги старшему поколению».

Срок проведения конкурса в каждом районе и состав конкурсной комиссии района определяется постановлением главы администрации района города Чебоксары. По каждой номинации конкурсная комиссия определяет по три лучших проекта. По итогам конкурса издается постановление главы администрации района города Чебоксары о выделении бюджетных средств, и также администрация района осуществляет контроль за расходованием выделенных средств.

 

Кроме того, достаточно востребованной является форма проведения конкурсов на звания лучших ТОСов с выделением денежных премий.

В г. Калуга в соответствии с распоряжением Городской Управы г. Калуги от 26.07.2010 № 9576-р проводится конкурс «Лучшее территориальное общественное самоуправление (община) муниципального образования «Город Калуга». Конкурс предполагает оценку количественных показателей достигнутых ТОСами таких как количество мероприятий по благоустройству и по охране общественного порядка, количество решенных вопросов коммунальной сферы, количество отремонтированных детских спортивных и игровых площадок.

По итогам конкурса предусматриваются денежные премии председателям ТОС (5750 рублей) и наиболее активным членам ТОС (1150 рублей).

 

Наиболее комплексно реализовать задачу развития ТОС возможно в рамках соответствующих муниципальных программ. При этом следует отметить, что форма поддержки ТОС в виде муниципальных программ не является преобладающей. Анализ регионального законодательства показал, что только в 5-ти субъектах РФ муниципальными образованиями используется данная форма (Кировская область, Ярославская область, Омская область, Краснодарский край, Республика Хакассия). 

Наиболее качественно данная форма представлена долгосрочной целевой программой «Развитие территориального общественного самоуправления в городе Омске» на 2010 - 2012 годы.

Целью программы является создание условий для развития территориального общественного самоуправления в городе Омске. Для достижения указанной цели предполагается комплексное решение задач обеспечения правовых и финансово-экономических гарантий развития ТОС, создания системы взаимодействия органов местного самоуправления и органов ТОС, обеспечения информационной поддержки органов ТОС, содействия обмену опытом между органами ТОС, создания условий для эффективного решения органами ТОС проблем самоуправляемых территорий, создания условий для включения жителей в процессы развития и укрепления ТОС.

На реализацию мероприятий программы из бюджета города Омска планируется направить 317,4 млн. руб., (в 2010 году – 98 млн.руб., в 2011 году – 105,8 млн. руб., в 2012 году – 113,6млн. руб.)

 

 

3. Актуальность проблемы, необходимость содействия в организации территориального общественного самоуправления в Ульяновской области 

 

Как отмечают исследователи «территориальное общественное самоуправление является важной формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления. От всех других форм она отличается относительным постоянством организационных структур и возможностью масштабного привлечения населения, проживающего в городских и сельских поселениях, к местным делам».

Актуальность проблемы связана с необходимостью повышения активности жителей в решении вопросов содержания и развития территории их проживания.

Территориальное общественное самоуправление имеет довольно большое значение  для формирования гражданского общества в  России, поскольку именно на базе ТОС происходит процесс  правового просвещения население населения, искоренение  от правового и социального нигилизма. Кроме того, ТОС способствует развитию чувства коллективизма и ответственности. Особую роль такая форма самоуправления играет в процессе формирования правосознания российских граждан.

  Помимо прочего, ТОСы являются значимым помощником органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Поскольку главная цель функционирования территориального общественного самоуправления, в создании наиболее благоприятных условий для жизни населения на определенной территории.

Можно выделить следующие основные направления в деятельности территориального общественного самоуправления:

 

  • создание хозяйствующих субъектов в целях оказание бытовых услуг населению (ремонт жилых помещений, систем водоснабжения, отопления и пр.);
  • повышение культурного уровня населения и обеспечение культурного развития;
  • улучшение показателей социально-бытового качества жизни граждан, оказание помощи малоимущим жителям жилого массива;
  • контроль за деятельностью предприятий, учреждений, организаций, находящихся на территории микрорайона;
  • взаимодействие органов ТОС с правоохранительными органами в целях поддержания должного уровня правопорядка и общественной безопасности;
  • участие в реализации целевых программ, реализуемых в муниципальном образовании.

 

Кроме того, в Уставах действующих органов территориального общественного самоуправления отмечаются следующие полномочия органов ТОС:

1) защита прав и законных интересов жителей территории, закрепленной за ТОС;

2) в установленном законом порядке оказание содействия правоохранительным органам в поддержании общественного порядка на территории ТОС;

3) работа с детьми и подростками, в том числе содействие в организации досуга детей в каникулярное время;

4) внесение предложений в органы местного самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы граждан, по использованию земельных участков на территории ТОС под детские и оздоровительные площадки, скверы, площадки для выгула собак, а также для других общественно-полезных целей;

5) общественный контроль над санитарно-эпидемиологической обстановкой и пожарной безопасностью;

6) участие в общественных мероприятиях по благоустройству территории;

7) информирование населения о решениях органов местного самоуправления, принятых по предложению или при участии ТОС;

8) создание объектов коммунально-бытового назначения на территории ТОС в соответствии с действующим законодательством за счет собственных средств, добровольных взносов, пожертвований населения, иных юридических и физических лиц;

9) осуществление функций заказчика по строительным и ремонтным работам, производимым за счет собственных средств на объектах ТОС;

10) осуществление иных полномочий, не противоречащих действующему законодательству и служащих достижению уставных целей.

 

В рамках своей деятельности органы территориального общественного самоуправления, прежде всего, активно взаимодействуют с органами местного самоуправления и управляющими компаниями (ТСЖ), хотя по отдельным вопросам взаимодействие осуществляется и с органами государственной власти субъекта, и территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, органы местного самоуправления взаимодействуют с руководителями учреждений различной формы собственности, в интересах развития территории ТОС.

4. Основные проблемы организации территориального общественного самоуправления в Ульяновской области 

 

Как мы видим из предыдущей части доклада, процесс формирования территориального общественного самоуправления шел в различных субъектах Российской Федерации по-разному. С момента вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» органы местного самоуправления столкнулись с рядом проблем связанных с организацией ТОС.

На первом этапе основной проблемой являлся недостаток местной нормативно-правовой базы, особенно во вновь образованных муниципальных образованиях, но в течение 2007-2008 годов в подавляющем большинстве муниципалитетов были приняты правовые акты, позволяющие формировать территориальное общественное самоуправление. Однако, процесс создания ТОС во многих субъектах сдерживался из-за проблем, не связанных с правовым обеспечением.

В частности среди основных проблем формирования территориального общественного самоуправления можно отметить следующие:

 

1. низкая активность граждан по инициированию и созданию органов ТОС. Объясняется нежеланием выполнять общественные функции без материального стимулирования.

Результат социологического исследования, проводимого в конце 2008 года, показывает, что вовлечённость граждан в какие-либо формы самоорганизации невысока: 47% опрошенных не участвовали в течение года ни в каких мероприятиях, организованных жителями их населённого пункта, или не помнят этого.

 

На вопрос «Скажите, пожалуйста, приходилось ли вам за прошедший год принимать участие в каких-либо мероприятиях, организованных жителями вашего города (посёлка, села)?» были получены следующие ответы:

 

Субботник, мероприятие по уборке двора, улицы

39

Собрание (жильцов дома, жителей района, улицы)

26

Культурно-спортивные мероприятия

10

Коллективное обращение к властям и ОМСУ в письменной форме

5

Митинги, пикеты, акции протеста

4

Материальное обеспечение совместных мероприятий или помощь кому-либо из жителей

3

Мероприятия местных отделений общественных организаций

2

Совместное распределение порядка и безопасности

1

Совместная ликвидация последствий аварий, пожаров и др. чрезвычайных ситуаций

1

Деятельность местных отделений политических партий

1

Не приходилось участвовать

45

Затрудняюсь ответить

2

 

Данные говорят о чрезвычайно низкой активности ульяновцев в общественной жизни, что является причиной низкой степени активности при принятии решения об образовании органов ТОС.

 

2. Низкий уровень информированности жителей о возможности формирования ТОС, его полномочиях и возможной деятельности.

По данным социологического исследования проводившегося в конце 2008 года  только четверть опрошенных жителей Ульяновской области знают основные моменты реформы местного самоуправления, несколько больше – имеют смутное представление о содержании нового закона и более 40% - ничего об этом не слышали. Соответственно, такой же вывод можно сделать  и о возможностях организации территориального общественного самоуправления, предоставляемых данным Законом.

        

3. Сложность процедуры регистрации ТОСа. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Практика проведения таких собраний (конференций) показывает, что весьма непросто обеспечить участие в них более 50 процентов зарегистрированных избирателей, проживающих на данной территории (или 2/3 делегатов, действующих от их имени). Собрания и конференции, проведенные с нарушением этой правовой нормы, неправомочны, а избранный орган - нелегитимен.

 

 

4. Отсутствие финансовых средств на поддержку органов ТОС в бюджетах муниципальных образований.

В настоящее время ни в одном муниципальном образовании не предусмотрены средства, направленные на поддержку и развитие территориального общественного самоуправления. Наличие региональных и(или) муниципальных  программ по поддержке органов ТОС напрямую связано с динамикой развития ТОС в том или ином муниципальном образовании.

 

5. Сходность функций ТОС и ТСЖ, в части решения вопросов содержания имущества в многоквартирном жилом доме.

 

 

 

 

6. Отсутствие у ТОС собственной материально-технической базы.

Как показывает практика, формироваться материальная база может различными способами: дотационное предоставление средств местного бюджета, взносы граждан соответствующей территории, а также юридических лиц, деятельность по оказанию инфраструктурных, бытовых услуг и др. В частности, согласно закону, ТОС, являясь юридическим лицом, имеет право на создание за счет собственных средств объектов коммунально-бытового назначения. Во избежание правовых неточностей, нормативных коллизий и противоречий положения о гарантированности и порядке формирования материальной базы ТОС должны закрепляться в муниципальных правовых актах и, в соответствии с особенностями конкретной территории, - в уставе ТОС. 

 

 

5. Предлагаемая модель организации территориального общественного самоуправления 

 

         Исходя из вышеизложенного, считаем целесообразным в Ульяновской области использовать опыт Омской области для построения системы поддержки территориального общественного самоуправления.

         В развитие системы территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях Ульяновской области предлагается выделить следующие основные этапы:

 

I. Определение оптимальной территориальной организации органов ТОС

 

Городские округа

Учитывая имеющийся опыт, целесообразно организовывать ТОС в границах микрорайонов (нескольких многоквартирных жилых домов).  А в многоквартирных жилых домах и подъездах, на территориях улиц и кварталов избирать  старших по домам и старших по подъездам, квартальные комитеты. Важным показателем является площадь территории, как показывает российский опыт и опыт Ульяновской области, наиболее успешно действуют достаточно крупные ТОСы. Например, ТОС Пески – 2 микрорайона, примерно 35 000 человек населения, ТОС Индовое – 1 микрорайон. С другой стороны ТОС Возрождение, который объединяет один дом, столкнулся с рядом проблем:

  1. территория слишком мала для привлечения внешних источников финансирования.
  2. На территории отсутствует муниципальная собственность.
  3. Население одного дома не может дать органам ТОС достаточного количества активистов и специалистов.  

Можно сделать вывод, что оптимальной территорией для ТОСа будет от 1/2 до 1 микрорайона с населением в 7-15 тыс. человек. При наличии развитого института старших по дому, подъезду и т.д. данная структура будет достаточно крупной для удобного взаимодействия с органами муниципальной власти и в то же время достаточно гибкой для эффективного выполнения своих функций.

 

Сельские и городские поселения

В сельской местности предпочтительнее создавать ТОС на основе отдельных населенных пунктов или, если населенный пункт большой (более 10 000), – 2-3 ТОС. Объединение в один ТОС нескольких населенных пунктов возможно в случае их близкого географического расположения.[1]

 

Таким образом, считаем целесообразным, при образовании органов ТОС руководствоваться выше приведёнными критериями для определения границ ТОС. Кроме того, обеспечить формирование комитетов ТОС, наделить создаваемые ТОС правами юридического лица. 

В последствии утвердить решением представительного органа муниципального образования    территории, на которых действуют территориальные общественные самоуправления. 

 

  1. II.               Структурная организация ТОС

Система организации управления  ТОС и органов местного самоуправления отвечающих за развитие ТОС (на примере Омской области).

    

 

 

 

 

 

(см. схему на следующей странице)

 

 

 

 

 

 

 

 

Отдел по развитию территориального общественного самоуправления в администрации города

 

 

 

ТОС (актив составляют старшие по домам, старшие по подъездам, активные жители, члены квартальных и домовых комитетов)

Комитет ТОС (постоянно действующий исполнительный орган  ТОС)

В Омске 76 КТОС, в Ульяновске предполагается не менее 35 КТОС

Фонд объединения и развития ТОС (в каждом административном районе города) в Ульяновске 4 фонда.

 

 

 

Рассмотрим более подробно структуру организации территориального общественного самоуправления и систему взаимодействия с органами местного самоуправления.

 

1. Отдел по развитию территориального общественного самоуправления в администрации города.  Отдел создаётся в рамках управления организационной работы. Основные задачи отдела:

     - подготовка  нормативных правовых актов  в области территориального общественного самоуправления;

     - разработка целевой программы развития территориального общественного самоуправления, исполнение отдельных мероприятий программы, контроль за исполнением отдельных мероприятий программы;

     - организация взаимодействия с органами ТОС и комитетами КТОС, фондами объединения и развития ТОС;

     - содействие в организации собраний и конференций органов ТОС;

     - содействие органам ТОС в участии в городских программах;

     - проведение мониторинга ситуации в городе через органы ТОС;

     - работа с кадрами в органах ТОС, подготовка и обучение руководителей ТОС, обучение специалистов Фондов объединения и развития ТОС.

     Исходя из данных положений, считаем целесообразным рекомендовать администрациям городских округов «город Ульяновск»  и «город Димитровград» создать отделы развития ТОС (или выделить отдельные ставки в существующих отделах по организации работы), в остальных муниципальных образованиях рассмотреть возможность возложения полномочий по развитию ТОС на  специалистов администрации поселений.

 

2. Фонд объединения и развития ТОС.

Фонд формируется в каждом административном районе города. Фонд объединения и развития ТОС создается в форме некоммерческой организации с правами юридического лица.  Учредителями Фонда выступают руководители комитетов территориального общественного самоуправления.  Фонды являются исполнителями городской программы развития территориального общественного самоуправления.

Основная функция фонда – обеспечение работы комитетов территориального общественного самоуправления. Бухгалтерия Фонда фактически является объединенной бухгалтерией всех ТОС.

Штат фонда состоит из исполнительного директора, бухгалтеров и 2 специалистов по работе с органами ТОС соответствующего района.

         В рамках программы Фонд исполняет следующие мероприятия:

         - создание условий для функционирования органов ТОС,  в т.ч. приобретение компьютеров и программного обеспечения;

         - предоставление отдельным категориям членов органов  ТОС и их структурных единиц компенсаций (по оплате услуг ЖКУ);

         - текущее содержание органов ТОС (ремонт помещений, оплата коммунальных услуг, арендная плата за пользование помещениями КТОС, приобретение канцелярских и хозяйственных товаров, оформление выставочно-информационных стендов, оплата расходов связанных с деятельностью органов ТОС);

         - поощрение активных участников ТОС, работающих на общественных началах;

         - поощрение  председателей и специалистов КТОС, работников Фонда развития ТОС;

         - создание условий для деятельности ТОС;

         - подготовка и предоставление бухгалтерской и статистической отчетности за органы КТОС и др.

 

Таким образом, Фонды объединения и развития ТОС ведут всю финансово-хозяйственную деятельность органов КТОС.

Считаем целесообразным, после организации ТОС на базе четырёх районов города Ульяновска организовать Фонды объединения и развития ТОС.

В остальных поселениях необходимость организации Фондов напрямую будет зависеть от количества созданных органов ТОС. При малом количестве ТОС целесообразно осуществлять взаимодействие с органами ТОС напрямую.

 

 

3. Комитеты ТОС.

Органом территориального общественного самоуправления является комитет территориального общественного самоуправления. Орган территориального общественного самоуправления являются юридическим лицом.

Комитет в период между собраниями, конференциями граждан осуществляет компетенцию территориального общественного самоуправления, кроме полномочий, отнесенных к исключительным полномочиям собраний, конференций граждан.

Комитет действует в пределах полномочий, предоставленных ему действующим законодательством, уставом территориального общественного самоуправления и подотчетен собранию, конференции граждан.

3. Комитет в пределах своих полномочий:

1) представляет интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

2) обеспечивает исполнение решений, принятых на собраниях, конференциях граждан;

3) может осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между комитетом и органами местного самоуправления с использованием средств бюджета муниципального образования.

Комитет вправе вносить в органы местного самоуправления проекты правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению органами местного самоуправления муниципального образования и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Структура комитета территориального общественного самоуправления утверждается на собрании, конференции граждан. В структуру комитета территориального общественного самоуправления могут входить:

- домовый комитет жилых домов;

- домовый совет жилых домов;

- старший по дому;

- квартальный комитет;

- квартальный;

- иные структурные единицы.

На постоянной основе в Комитете работает председатель. Оплата труда председателя осуществляется Фондом объединения и развития ТОС.

Вместо комитета ТОС может быть сформирован иной постоянно-действующий орган ТОС, в соответствии с Положением «О территориальном общественном самоуправлении»  и Уставом ТОС. 

 

 

4. ТОС. 

ТОС состоит из граждан Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования, входящей в состав соответствующего территориального общественного самоуправления.

Участники ТОС имеет право участвовать в осуществлении территориального общественного самоуправления: быть инициатором и участвовать в учреждении территориального общественного самоуправления на той территории, где он проживает, принимать участие в собраниях, конференциях граждан (собраниях делегатов), избирать и быть избранным в органы территориального общественного самоуправления, получать информацию о деятельности территориального общественного самоуправления.

В осуществлении территориального общественного самоуправления могут принимать участие граждане, проживающие на соответствующей территории, достигшие шестнадцатилетнего возраста.

Участники ТОС принимают непосредственное участие в деятельности ТОС в рамках полномочий установленных законодательством и уставом ТОС.

 

 

6. Состояние территориального общественного самоуправления  в Ульяновской области

 

В Ульяновской области на сегодняшний день сложилась следующая ситуация с развитием территориального общественного самоуправления.

  Работа по созданию органов ТОС проводится фактически только в Ульяновске и Димитровграде.

В Ульяновске принята необходимая нормативная правовая база. Утверждено положение «О территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании «город Ульяновск»; «О мерах по поддержке территориального общественного самоуправления», кроме того, с 2007 по 2009 год было принято ряд решений Ульяновской городской думы о назначении собраний граждан и об установлении границ территориального общественного самоуправления.

         В Ульяновске года создано 3 ТОСа, предполагается создание еще 3. В настоящее время определены границы территорий 5 ТОС. 2 ТОСа создано на базе микрорайонов, 1 на базе многоквартирных жилых домов.

         Действующие ТОСы:

         1. ТОС «Пески» (объединяет жителей 18-19 микрорайона Засвияжского района г. Ульяновска).

2. ТОС «Индовое»  (объединяет жителей посёлка «Индовое» Заволжского района».

3. ТОС «Дачный» (объединяет жителей улиц Степной и Карлинской).

В Димитровграде утверждено положение «О порядке организации и осуществления территориального общественного самоуправления в городе Димитровград», положение «О порядке регистрации уставов органов ТОС и выдаче удостоверений их председателям».

На настоящее время ТОСов с утвержденными границами и зарегистрированными уставами в Димитровграде не отмечено. Определены старшие по домам и имеются уличные комитеты.

В остальных муниципальных образованиях, в том числе в г. Новоульяновск, приняты положения о территориальном общественном самоуправлении, однако ТОС не созданы.

 

С целью  изучения  деятельности ТОСов были организованы выезды на места, в ходе которых выявлено следующее:

         1. ТОС «Пески» создан управляющей компанией «Симбирский Альянс» (зарегистрирован как юридическое лицо). В настоящее время в связи с кончиной председателя ТОС  А.С. Емелина (инициатора создания и руководителя компании «Симбирский Альянс») испытывает значительные финансовые и организационные трудности.  Ранее  ТОС осуществлял  работы по благоустройству территории, организации спортивного клуба, работу с молодёжью.

         2. ТОС «Индовое» (общественная организация) создан в 2007 году  инициативной группой жителей посёлка «Индовое» с целью решения вопросов местного значения. В настоящее время   ТОС  ведёт активную деятельность. Фактически существует за счет добровольных вкладов членов ТОСа.

 

По результатам анализа того небольшого массива информации о деятельности ТОС можно сделать вывод, что оптимальная территория для данного вида самоорганизации граждан будет примерно соответствовать территории одного микрорайона с населением в 7-15 тыс. человек. При наличии развитого института старших по дому, подъезду и т.д. данная структура будет достаточно крупной для удобного взаимодействия с органами муниципальной власти и в то же время достаточно гибкой для эффективного выполнения своих функций.

В сельской местности предпочтительнее создавать ТОСы на основе отдельных населенных пунктов или, если населенный пункт большой (более 10 000), – 2-3 ТОСа. Объединение в один ТОС нескольких населенных пунктов возможно в случае их близкого географического расположения. 

Крупным ТОСам проще будет привлекать внебюджетные средства, поскольку значительная площадь дает возможность для реализации различных проектов, так, например, руководство ТОС «Пески» участвовало в разработке проекта по постройке на берегу реки Свияги крупного торгового центра. На сегодня существует еще несколько проектов коммерческого характера, но с прогнозируемым положительным социальным эффектом (возведение многоуровневой парковки).

В то же время низкая активность граждан может значительно  препятствует созданию ТОСов на основе микрорайонов, поскольку для создания крупного ТОСа и его регистрации как юридическое лица, требуются усилия вполне сопоставимые с созданием малого ТОСа (на основе 1 дома или подъезда).

Для полного и объективного анализа развития ТОСов в Ульяновской области мало данных, в связи с небольшим количеством ТОСов, однако просматривается определенная тенденция. Наиболее успешные ТОСы в области развиваются на базе уже существующих организаций, таких как ЖСК, ТСЖ или управляющих компаний по предоставлению жилищно-коммунальных услуг. Эти организации выступают как некая административная база для ТОСов. Компетенция данных организаций либо пересекается, либо функционально близка к компетенции ТОСов.

Также примечательно, что наиболее успешные ТОСы развиваются на основе неофициального районирования (Пески, пос. Индовое), то есть не охватывают всю территорию отдельного муниципального образования и не связаны с административным районированием. Возможно, в данном случае, речь  идет о  самоидентификации населения определенных территорий. Данный факт необходимо будет учитывать при формировании ТОСов на территории городов или крупных населенных пунктов. Границы таких неофициальных территориальных единиц, как правило, четко географически очерчены и обладают специфическим культурным микроклиматом. В таких неофициальных районах уже выстроена система межличностной коммуникации, а общее проблемное поле территории способствует сплочению и взаимопониманию населения района. Представляется проблематичным создание ТОСа, объединяющего разные неофициальные районы.

Ещё одной характерной чертой в функционировании ТОСов является то, что наиболее эффективные ТОСы реализуют целый комплекс направлений, являются неким универсальным инструментом.

С формальной точки зрения необходимо, чтобы ТОСы регистрировались как юридические лица. Данная процедура позволяет выйти ТОСу на более высокий уровень сотрудничества с  властью, коммерческими организациями и повышает его статус.

 

 

Выводы и предложения

С учетом вышеозначенных проблем и ситуации с развитием территориального общественного самоуправления необходимо определить ряд основных направлений деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти Ульяновской области.

1. Преодоление низкой активности населения по инициированию и созданию ТОС, низкий уровень информированности населения.

В рамках данного направления необходимо проведение сходов граждан с целью разъяснения положительных моментов в развитии соответствующей территории при создании на ней ТОС. При этом следует уделить особое внимание вопросам благоустройства территории, организацию предоставления социально-бытовых услуг, т.е. вопросов, в решении которых население проявляет наибольшую заинтересованность.

Низкая активность населения в вопросах создания ТОС также обусловлена полным отсутствием у жителей информации о возможности решения социально-бытовых вопросов посредством участия в территориальном общественном самоуправлении. Администрациям муниципальных образований необходимо всеми возможными способами обеспечить доведение до жителей каждого населенного пункта сведений о полномочиях ТОС, принципах его деятельности, круга решаемых вопросов, порядка создания и деятельности.

2. Сложность создания ТОС.

Процедура создания ТОС, установленная федеральным законодательством, по объективным причинам представляет определённые трудности в её реализации для населения. Ситуация усугубляется традиционно низкой активностью населения в самоорганизации по месту жительства для решения хозяйственных вопросов.

Исходя из этого перед представительными органами и администрациями поселений совместно с администрациями муниципальных районов, а также органами местного самоуправления городских округов стоят следующие основные зачади:

  1. после проведения разъяснительной работы среди населения необходимо разработать и обеспечить принятие представительными органами решений об утверждении порядка регистрации уставов территориального общественного самоуправления, примерных уставов ТОС, а также определить сотрудника местной администрации, ответственного за регистрацию уставов и подготовку необходимых документов для регистрации ТОС;
  2. обеспечить проведение учредительных собраний граждан (или конференций делегатов), утверждение и надлежащее оформление учредительных документов (протокола собрания (конференции), устава ТОС и избрания органов территориального общественного самоуправления и их руководителей;
  3. администрациям поселений также необходимо обеспечить своевременную регистрацию уставов ТОС, в то время, как представительным органам целесообразно обеспечить проверку принятых Положений о территориальном общественном самоуправлении на предмет содержания в них норм о возложении на местную администрацию полномочий по регистрации уставов ТОС; в случае необходимости, внести соответствующие изменения;
  4. обеспечить информирование населения о дате, времени, месте  проведения учредительных собраний граждан (конференций делегатов);
  5. после проведения учредительных собраний представительным органам обеспечить принятие решений об утверждении границ осуществления территориального общественного самоуправления, а местным администрациям, в случае, если уставами ТОС будет предусмотрено наделение их правами юридических лиц, оказать содействие их руководителям в государственной регистрации.

 

В свою очередь, Правительству Ульяновской области необходимо обеспечить органы местного самоуправления всеми необходимыми рекомендациями, а также разработать и направить в адрес муниципальных образований проекты:

1) устава территориального общественного самоуправления;

2) решений представительных органов об утверждении границ территориального общественного самоуправления;

3) порядка регистрации уставов ТОС;

4) модельных протоколов учредительных собраний.

 

3. Отсутствие у ТОС необходимой материально-технической базы.

Некоммерческая организация, в качестве которой будет существовать любой ТОС, в условиях низкой платежеспособности большей части населения, особенно в сельских населенных пунктах, в процессе своей деятельности будет остро нуждаться в финансовом и материально-техническом обеспечении.

На организационном этапе ТОС необходимо обеспечить минимальным набором имущества, необходимого для начала его деятельности: помещениями, мебелью, компьютерной и оргтехникой.

Дальнейшую поддержку развития территориального общественного самоуправления целесообразно осуществлять за счет субсидий, предоставляемых в рамках принятых муниципальных целевых программ.

Таким образом, для обеспечения деятельности органов ТОС и функционирования ТОС органам местного самоуправления необходимо:

1. разработать и принять муниципальную целевую программу поддержки территориального общественного самоуправления, в которой определить направления софинансирования расходов органов ТОС на осуществление хозяйственной деятельности, направленной на обеспечение социально-бытовых потребностей населения.

При этом схему организации ТОС, направления и виды субсидирования территориального общественного самоуправления целесообразно принять аналогично схеме, используемой в г Омске (описание приведено ниже).

2. Представительным органам одновременно необходимо принять нормативный правовой акт, устанавливающий условия и порядок выделения территориальному общественному самоуправлению средств местного бюджета (в случае, если такие нормы отсутствуют в уже утвержденных Положениях о территориальном общественном самоуправлении).



[1] В Омской области  основу ТОС в настоящее время составляют комитеты ТОС. В настоящее время на территории города Омска действуют 76 комитетов, каждый из которых обладает правами юридического лица. В каждом из пяти административных округов города Омска образованы Фонды объединения и развития ТОС административного округа города Омска. Работают 3220 старших по домам, 1236 старших по подъезду, 51 домовый и 480 квартальных комитетов, 3 окружных совета домовых комитетов, 3 окружных совета квартальных комитетов и 1 окружной совет домовых и квартальных комитетов. Численность жителей на самоуправляемых территориях колеблется от 1,5 до 40 тысяч человек.

 

Аналитический доклад «Развитие территориального общественного самоуправления в Ульяновской области. Проблемы и перспективы» (в формате rtf, 180 Кб)

Добавлено: 28 января 2011 года, 11:56

Изменено: 28 января 2011 года, 12:01