Доклад заместителя исполнительного директора Ассоциации «Совет муниципальных образований Ульяновской области» Бирюковой Светланы Львовны «Разъяснения по актуальным вопросам организации и осуществления местного самоуправления, полномочий органов местного самоуправления. Официальные позиции органов государственной власти Российской Федерации»
Вопрос
Требуется ли вносить изменения в устав муниципального образования в случае принятия закона субъекта Российской Федерации о перераспределении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления? Сохраняют ли силу муниципальные правовые акты, ранее принятые во исполнение таких полномочий?
Ответ
Согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их бессрочной передачи законом субъекта Российской Федерации органам государственной власти субъекта Российской Федерации в качестве государственных полномочий этого субъекта РФ фактически исключало бы из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения. А это не соответствует нормам Конституции Российской Федерации и противоречит отраслевым федеральным законам, устанавливающим такие полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения. С учетом этого Федеральный закон №131-ФЗ установил, что перераспределение региональных и муниципальных полномочий законом субъекта Российской Федерации осуществляется на определенное время, которое при этом не может быть меньше срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего соответствующий закон (хотя данный срок может быть и более длительным).
Таким образом, перераспределение полномочий носит временный (срочный) характер. В связи с этим полагаем, что приведение устава муниципального образования в соответствие с законом субъекта Российской Федерации о перераспределении полномочий не является строго обязательным. Вместе с тем в силу принципа единства правового пространства с точки зрения юридической техники более корректно было бы приостанавливать действие соответствующих норм устава на период действия такого закона субъекта Российской Федерации.
Системный анализ положений части 1.2 и части 4 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ показывает, что в случае перераспределения полномочий все полномочия, в том числе по принятию правовых актов, необходимых для их реализации, с момента вступления закона субъекта Российской Федерации в силу переходят к органам государственной власти субъекта Российской Федерации (если данным законом не установлен иной порядок их осуществления в определенный переходный период). При этом муниципальные правовые акты, принятые во исполнение данных полномочий органами местного самоуправления, сохраняют свою силу до принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, регулирующих данные правоотношения.
Вопрос
Вправе ли органы государственной власти субъекта Российской Федерации в случае перераспределения полномочий отменять, признавать утратившими силу, изменять муниципальные правовые акты, ранее принятые органами местного самоуправления во исполнение таких полномочий?
Ответ
Согласно абзацу второму части 4 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) в случае, если в соответствии с законом субъекта Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления переходят к органам государственной власти субъекта Российской Федерации, ранее принятые во исполнение данных полномочий муниципальные правовые акты действуют до принятия органами государственной власти субъекта Российской Федерации правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу последних ранее принятые муниципальные правовые акты, которыми урегулированы такие правоотношения, не применяются.
Из этого следует, что в случае перераспределения полномочий все полномочия, в том числе по принятию правовых актов, необходимых для их реализации, с момента вступления закона субъекта Российской Федерации в силу переходят к органам государственной власти субъекта Российской Федерации (если данным законом не установлен иной порядок их осуществления в определенный переходный период). Соответственно, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе отменять и признавать утратившими силу ранее принятые муниципальные правовые акты в соответствующей сфере. Что касается внесения изменений в ранее принятые муниципальные правовые акты, то прямо такая возможность федеральным законом не предусмотрена. В этой связи полагаем, что наиболее правильным с точки зрения юридической техники при необходимости корректировки правового регулирования соответствующих общественных отношений является принятие уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового правового акта субъекта Российской Федерации взамен муниципального правового акта.
Вопрос
Приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 31 декабря 2017 года № 984 отменены выписки из домовых книг. Зачем это сделано и уполномочен ли какой-либо орган выдавать их в настоящее время?
Ответ
Правовое регулирование вопросов ведения домовых книг и выдачи выписок из них всегда носило фрагментарный характер. В федеральном законодательстве данное понятие не фигурирует. Форма домовой книги была утверждена приложением № 8 к Приказу Федеральной миграционной службы России от 11 сентября 2012 г. № 288 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». В соответствии с пунктом 85 упомянутого Приказа Федеральной миграционной службы России № 288 оформление и хранение домовых (поквартирных) книг осуществлялось собственником (собственниками) жилого помещения либо управляющей жилищным фондом организацией в случае заключения соглашения с собственником (собственниками) на ведение данной работы. Таким образом, ведение домовых книг не относилось к компетенции органов внутренних дел.
Порядок выдачи выписок из домовых (поквартирных) книг на федеральном уровне не был определен. В отдельных документах упоминалось предоставление такой государственной (муниципальной) услуги (см., напр., распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. № 1993-р об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде; распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. № 729-р об утверждении перечня услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме). В разных субъектах Российской Федерации это вопрос решался по-разному: выписку из домовой книги выдавали государственные учреждения субъекта Российской Федерации, в том числе многофункциональные центры, муниципальные учреждения, местные администрации.
Истребование у граждан выписок из домовых книг при предоставлении каких-либо государственных или муниципальных услуг федеральными законами в настоящее время не предусмотрено. Данный документ фигурирует только на уровне подзаконных актов при регулировании вопросов предоставления отдельных государственных и муниципальных услуг (в частности, при решении вопросов гражданства, постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, решения вопросов опеки и попечительства, предоставлении социальных льгот и др.).
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» исходит из необходимости внедрения и развития межведомственного, в том числе электронного, взаимодействия между органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления. В пункте 2 части 1 статьи 7 прямо устанавливается запрет требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций. В системе Министерства внутренних дел Российской Федерации формируется базовый государственный информационный ресурс регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (база данных) (статья 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»). В связи с этим в перспективе необходимость выдачи гражданам выписок из домовых книг утратит актуальность.
Так, Планом-графиком внесения изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти (одобрен Протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 25 апреля 2017 г. № 144) предусмотрено внесение в указанные нормативные правовые акты изменений, направленных на исключение случаев истребования у граждан справок о составе семьи, выписок из домовых книг, копий финансово-лицевых счетов и аналогичных документов (данные мероприятия были намечены на 3-4 квартал 2017 года). Во исполнение этого был издан ряд нормативных правовых актов, том числе Приказ МВД России от 31 декабря 2017 года № 984.
Таким образом, исключение таких документов, как «выписка из домовой книги», направлено на обеспечение прав граждан и освобождение их от обязанности получать и представлять документы, содержащие сведения, которые могут быть истребованы в порядке межведомственного взаимодействия.
Вопрос
Обязаны ли органы местного самоуправления осуществлять деятельность по обращению с животными без владельцев?
Ответ
Прежде всего, необходимо отметить, что в настоящее время отлов и содержание безнадзорных животных в специальных питомниках, их иммунизация против бешенства рассматриваются как санитарно-эпидемиологические мероприятия; организация и проведение указанных мероприятий должно осуществляться при реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения и относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 9.2 и 9.5 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2627-10, утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 6 мая 2010 г. № 54). Сложившаяся правоприменительная практика также исходит из того, что полномочия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, соответственно, к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации (см., например, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2010 г. № 32-В09-22, письмо Минфина России от 19 сентября 2011 г. № 06-04-11/01-348).
В связи с чем, в целях более четкой регламентации рассматриваемой сферы правоотношений сначала Федеральным законом от 30 марта 2015 г. № 64-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 141и 161 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 30 марта 2015 г. № 64-ФЗ), а затем Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об ответственном обращении с животными) в законодательные акты были внесены соответствующие изменения.
Так, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации было отнесено решение вопросов осуществления полномочий в области обращения с животными, предусмотренных законодательством в области обращения с животными, в том числе организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (подпункт 82 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ)). Указанное полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
При этом следует учитывать, что по вопросам, указанным в пункте 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 31 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).
Также Комитетом неоднократно высказывалось мнение, что передача рассматриваемых полномочий федеральным законом на местный уровень нецелесообразна, в частности, потому, что это повлечет увеличение расходов местных бюджетов. В условиях общеизвестного низкого уровня бюджетной обеспеченности принятие таких решений без изыскания дополнительных источников покрытия возникающих в результате них расходов недопустимо. По мнению Комитета, положение, при котором органы местного самоуправления не обязаны, но вправе при наличии организационных и финансово-экономических возможностей заниматься отловом и содержанием безнадзорных животных, представлялось оптимальным в существующих условиях. В связи с чем, Федеральным законом от 30 марта 2015 г. № 64-ФЗ было закреплено право органов местного самоуправления поселений и городских округов по отлову и содержанию безнадзорных животных. А в настоящее время с учетом редакции принятого Федерального закона об ответственном обращении с животными к правам органов местного самоуправления городских, сельских поселений и муниципальных, городских округов отнесено осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории соответственно поселения, муниципального или городского округа (пункт 14 части 1 статьи 141 и пункт 15 части 1 статьи 161 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ)).
При этом необходимо учитывать, что формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 1 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).
Тем самым, осуществление органами местного самоуправления деятельности, предусмотренной статьями 141 и 161 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, не является их обязанностью и возможно исключительно при соблюдении требований бюджетного законодательства.
Следует также иметь в виду, что в соответствии с пунктом 6 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе передать полностью или часть полномочий в области обращения с животными, в том числе и организацию мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животнымибез владельцев органам местного самоуправления одновременно с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Необходимо отметить и то обстоятельство, что согласно части 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с указанным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
При этом финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 5 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).
Вопрос
Может ли муниципальный служащий занимать иную должность муниципальной службы в другом органе местного самоуправления по совместительству на 0,5 ставки?
Ответ
В соответствии с пунктом 2 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ) муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено федеральным законодательством.
Муниципальный служащий имеет право заключать трудовые договоры о выполнении в свободное от основной работы время другой регулярной оплачиваемой работы у того же работодателя (внутреннее совместительство) и (или) у другого работодателя (внешнее совместительство) (статья 601 Трудового кодекса Российской Федерации).
Для целей Федерального закона № 25-ФЗ используется понятие «конфликт интересов», установленное частью 1 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ).
Под конфликтом интересов в Федеральном законе № 273-ФЗ понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, занимающего должность, занятие которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей. Понятие конфликта интересов, используемое в Федеральном законе № 273-ФЗ, предполагает сущностную оценку той или иной ситуации как на предмет наличия или отсутствия личной заинтересованности, так и на возможность влияния такой заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение обязанностей конкретным должностным лицом.
При этом указанная заинтересованность должна носить именно личный характер: возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) как самим лицом, так и его близкими родственниками.
Таким образом, полагаю, что один факт занятия той или иной должности не образует юридического состава конфликта интересов в том смысле, как он понимается в законодательстве о противодействии коррупции.
Полагаю, работать по совместительству в другом органе местного самоуправления муниципальный служащий может с предварительным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) при условии отсутствия возможности возникновения конфликта интересов.
Вопрос
Органы местного самоуправления какого уровня – сельских поселений или муниципальных районов осуществляют постановку на учет бесхозяйных сетей электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, находящихся на территории сельских поселений?
Ответ
В соответствии с ч. 3 ст. 225 ГК РФ бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. При этом ГК РФ не уточняет, органы местного самоуправления какого вида муниципальных образований осуществляют данные функции.
Положения ГК РФ о постановке на учет бесхозяйных недвижимых вещей применяются во взаимосвязи с другими положениями законодательства, в том числе с установленным разграничением компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Полномочия в сфере электро-, тепло-, газо-, водоснабжения на территории сельских поселений относятся к компетенции органов местного самоуправления муниципального района, если законом субъекта Российской Федерации данные полномочия не переданы на уровень сельских поселений (ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ). Соответственно, можно сделать вывод, что и полномочия в сфере ресурсоснабжения, связанные с обращением с бесхозяйными объектами, также относятся к компетенции органов местного самоуправления муниципального района.
Также следует иметь в виду, что в силу ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ в муниципальной собственности может находиться только имущество, необходимое для осуществления полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления в соответствии с законодательством. Соответственно, бесхозяйные сети электро-, тепло-, газо-, водоснабжения могут находиться только в собственности муниципального района. Поскольку по истечении года с момента постановки на учет бесхозяйная недвижимая вещь, в том числе объект ресурсоснабжения, может поступить в муниципальную собственность на основании решения суда, обращаться в суд с заявлением о передаче бесхозяйных сетей электро-, тепло-, газо-, водоснабжения в муниципальную собственность должен орган местного самоуправления муниципального района. Соответственно, выполнение и предшествующих функций в отношении таких бесхозяйных объектов должен осуществлять орган местного самоуправления муниципального района.
Поэтому полагаем, что функции по постановке на учет бесхозяйных объектов электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, расположенных на территории сельского поселения, относятся к компетенции органов местного самоуправления муниципального района. И только в случае, если законом субъекта в силу ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия в этой сфере отнесены к компетенции сельских поселений, то полномочия по постановке на учет бесхозяйных объектов электро-, тепло-, газо-, водоснабжения осуществляются органами местного самоуправления сельских поселений.
Вопрос
Относятся ли отходы, образующиеся при содержании зеленых насаждений (ветки, листва, древесные остатки растительности) на территориях домовладений и придомовых территориях, к твердым коммунальным отходам, и кто должен оказывать услуги по обращению с такими отходами (на примере Воронежской области)
Ответ
Вопросы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, регулируются положениями Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ).
Понятийным аппаратом Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ определено, что к твердым коммунальным отходам (далее – ТКО) относятся отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.
При этом согласно ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» (введен постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. № 607-ст) под отходами производства понимаются остатки сырья, материалов, веществ, изделий, предметов, образовавшиеся в процессе производства продукции, выполнения работ (услуг) и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства. К отходам производства относят образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения в данном производстве: вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых, отходы сельского хозяйства, твердые вещества, улавливаемые при очистке отходящих технологических газов и сточных вод, и т.п.
Перечень видов отходов, находящихся в обращении на территории Российской Федерации и систематизированных по совокупности классификационных признаков (происхождению, условиям образования, принадлежности к определенному производству, технологии, химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме), определен Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) от 22 мая 2017 г. № 242 (далее – ФККО).
Согласно ФККО, группа отходов «Отходы от уборки территории городских и сельских поселений, относящиеся к твердым коммунальным отходам» (код по ФККО 7 31 200 00 00 0) включает виды отходов – мусор и смет уличный, мусор и смет от уборки парков, скверов, зон массового отдыха, набережных, пляжей и других объектов благоустройства, отходы от уборки территорий кладбищ, колумбариев, отходы от уборки прибордюрной зоны автомобильных дорог.
В Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации (утверждена приказом Минприроды России от 14 августа 2013 г. № 298) под твердыми коммунальными (бытовыми) отходами понимаются отходы, входящие в состав отходов потребления и образующиеся в многоквартирных жилых домах в результате потребления товаров (продукции) гражданами, а также товары (продукция), использованные ими в указанных домах в целях удовлетворения личных потребностей и утратившие свои потребительские свойства.
По сути, в указанных документах рассматриваемые понятия отходов тождественны, но в вышеуказанном определении понятия ТКО прямо указано, что ТКО образуются, в том числе, в результате удовлетворения бытовых нужд в жилых помещениях, что вносит недостаточную определенность в регулировании проблемы вывоза отходов с придомовой территории в сельских населенных пунктах, сельских и малых городских поселениях, преимущественно на территориях приусадебных участков (придомовых территорий) объектов индивидуального жилищного строительства (ИЖС).
В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 246 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами. Накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156.
Согласно части 2 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – Жилищный кодекс) жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).
Придомовая территория – образованный в соответствии с законодательством земельный участок многоквартирного жилого дома, с элементами озеленения, благоустройства, включающий в себя пешеходные пути ко входам, подъезды к дому со стоянками автотранспорта и площадками для жильцов данного дома – детскими, физкультурными, для отдыха, контейнеров, выгула собак и т.п. (СП 59.0013330.2016 «Свод правил. Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения. Актуализированная редакция СНиП 35-01-2001», утв. приказом Минстроя России от 14 ноября 2016 г. № 798/пр).
В соответствии с жилищным законодательством к жилым помещениям относятся жилой дом, (часть жилого дома), квартира (часть квартиры) и комната (часть 1 статья 16 Жилищного кодекса). Дополнительно отмечаем, что жилой дом, часть жилого дома рассматриваются Жилищным кодексом в качестве жилого помещения исключительно для целей жилищного законодательства Российской Федерации.
Под жилым домом (объектом индивидуального жилищного строительства, индивидуальным жилым домом) понимается отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более 20 метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости (часть 2 статьи 16 Жилищного кодекса; пункт 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса и статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме.
Вопросы о порядке использования, благоустройства придомовой территории решаются путем проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме посредством очного и заочного, а также очно-заочного голосования (статьи 44, 441 Жилищного кодекса).
Согласно пункту 1 статьи 130 Гражданского Кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе – здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
Таким образом, представляется, что придомовая территория объекта ИЖС может рассматриваться как целостный объект при формировании бытовых отходов.
Правительство Российской Федерации, осуществляя нормативно-правовое регулирование по нормированию, в состав отходов, подлежащих учету, включило такие отходы, которые образуются при уборке придомовой территории, в том числе ИЖС, что не предполагает произвольного утверждения нормативов накопления ТКО, являющихся одним из видов отходов.
Вид отходов представляет собой совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов. Региональные операторы в рамках установленного единого тарифа на услугу регионального оператора обеспечивают обращение с ТКО, которые соответствуют терминологии Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ, а также учтены в нормативах накопления ТКО, образующихся при уборке придомовой территории.
Кроме того, в разъяснениях Минстроя России (письмо от 18 мая 2018 г. № 22270-МП/06 «По вопросу разъяснения положений действующего законодательства в области обращения с твердыми коммунальными отходами») указывается, что организации, отвечающие за уборку территории городских и сельских поселений, в результате которой образуются твердые коммунальные отходы, обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором. Отмечается, что отходы, образующиеся при уборке территории городских и сельских поселений, относятся к твердым коммунальным отходам. Соответственно, их сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональными операторами.
Исходя из комплексного толкования норм федерального законодательства, а также учитывая позицию судов, отметим, что довод о том, что ТКО не могут образоваться за границами жилых помещений, основаны на неправильном толковании норм права (решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2019 г. № АКПИ19-543, Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2020 г. № АПЛ19-508). Представляется, что отходы, образующиеся при уборке приусадебной (придомовой) территории ИЖС (смёт, мусор от опила деревьев, а также иные отходы, образующиеся при содержании зеленых насаждений и т.п.), также относятся к твердым коммунальным отходам. Соответственно, их сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональными операторами.
С учетом системной взаимосвязи вышеуказанных правовых норм и формирующейся судебной практики в данной сфере правоотношений представляется, что вывоз ТКО с придомовых территорий должен осуществлять региональный оператор.
Кроме того, дополнительно сообщаем, что в Воронежской области организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов отнесена к полномочиям Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (часть 3 статьи 5 Закона Воронежской области от 3 ноября 2015 г. № 147-ОЗ «Об отходах производства и потребления на территории Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Воронежской области в сфере обращения с отходами производства и потребления», пункт 3.2.36 Положения о департаменте жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области, утвержденного постановлением Правительства Воронежской области от 26 ноября 2014 г. № 1056 (далее – Положение о департаменте ЖКХ Воронежской области)). К компетенции Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области также отнесено и оказание методической помощи органам местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства (пункт 3.2.7 Положения о департаменте ЖКХ Воронежской области).
Вопрос
За счет какого бюджета бюджетной системы Российской Федерации следует финансировать осуществление транспортировки в морг невостребованных и (или) неопознанных тел умерших (погибших) при назначении судебно-медицинской экспертизы (патологоанатомического исследования)?
Ответ
Прежде всего, необходимо отметить, что согласно положениям статьи 3 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Федеральный закон «О погребении и похоронном деле») погребение определяется как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям.
Гарантированный перечень услуг по погребению определен пунктом 1 статьи 9 Федерального закона «О погребении и похоронном деле». Такие услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела. Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы в органы местного самоуправления в порядке, определенном пунктом 3 статьи 9 Федерального закона «О погребении и похоронном деле».
Вместе с тем, следует учитывать, что в соответствии с частью 1 статьи 62 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об основах охраны здоровья граждан) судебно-медицинская экспертиза проводится в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, в медицинских организациях экспертами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной судебно-экспертной деятельности. Порядок организации и производства судебно-медицинских экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Российской Федерации утвержден приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 12 мая 2010 г. № 346н (далее – Порядок организации и производства судебно-медицинских экспертиз). При этом основаниями для осуществления судебно-медицинской экспертизы являются определение суда, постановление судьи, дознавателя или следователя (пункт 4 Порядка организации и производства судебно-медицинских экспертиз).
Также считаем необходимым отметить, что в соответствии с пунктом 12 Порядка организации и производства судебно-медицинских экспертиз доставка трупов и их частей, а также документов, в том числе медицинских, в подразделение судебно-медицинской экспертизы трупов (судебно-медицинский морг, морг медицинского учреждения, подведомственного органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения) осуществляется органом или лицом, назначившим экспертизу.
Патолого-анатомические вскрытия проводятся врачами соответствующей специальности в целях получения данных о причине смерти человека и диагнозе заболевания (часть 1 статьи 67 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан). Порядок проведения патолого-анатомических вскрытий утвержден Приказом Минздрава России от 6 июня 2013 г. № 354н «О порядке проведения патолого-анатомических вскрытий» (далее – Порядок проведения патолого-анатомических вскрытий). Патолого-анатомическое вскрытие проводится врачом-патологоанатомом в целях получения данных о причине смерти человека и диагнозе заболевания (пункт 2 Порядка проведения патолого-анатомических вскрытий). При этом в случае наступления смерти вне медицинской организации направление на патолого-анатомическое вскрытие тел умерших организует врач (фельдшер) медицинской организации, в которой умерший получал первичную медико-санитарную помощь, либо медицинской организации, осуществляющей медицинское обслуживание территории, где констатирована смерть (пункт 6 Порядка проведения патолого-анатомических вскрытий).
С учетом вышеизложенного, полагаем, что транспортировку в морг невостребованных и (или) неопознанных тел умерших (погибших) при назначении судебно-медицинской экспертизы (патологоанатомического исследования) следует рассматривать как мероприятие, осуществляемое вне организации погребения и оказания ритуальных услуг. В частности, транспортировка тел умерших (погибших) при назначении судебно-медицинской экспертизы осуществляется после ее назначения уполномоченными должностными лицами в установленном порядке в рамках осуществления ими своих процессуальных полномочий. При этом следует учитывать, что процессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (пункт «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации).
Тем самым, с учетом анализа положений вышеуказанных законодательных и правовых актов, по нашему мнению, по сути финансовое обеспечение затрат на транспортировку в морг тел умерших при назначении судебно-медицинской экспертизы (патологоанатомического исследования), должно осуществляться за счет средств федерального бюджета. Такой вывод также подтверждается положениями Постановления ФАС Дальневосточного округа от 25 мая 2010 г. № Ф03-2820/2010 по делу № А51-7886/2009.
Вопрос
К какому уровню публичной власти (органам государственной власти или органам местного самоуправления) относится полномочие по захоронению тел невостребованных умерших, а также по перевозке тел умерших при назначении судебно-медицинской экспертизы (патологоанатомического исследования)? Каков порядок финансового обеспечения указанного полномочия?
Ответ
Прежде всего, необходимо отметить, что гарантированный перечень услуг по погребению определен пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Федеральный закон «О погребении и похоронном деле»). Такие услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела. Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы в органы местного самоуправления в порядке, определенном пунктом 3 статьи 9 Федерального закона «О погребении и похоронном деле».
Перевозка тел умерших для проведения судебно-медицинской экспертизы (патолого-анатомического исследования) в указанный перечень гарантированных услуг не включена и, тем самым, может быть отнесена к услугам, предоставляемым сверх гарантированного перечня услуг по погребению. В связи с чем, по нашему мнению, необходимо учитывать положения пункта 4 статьи 9 Федерального закона «О погребении и похоронном деле», согласно которому оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.
Также следует учитывать, что при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (статья 12 Федерального закона «О погребении и похоронном деле»). При этом погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, также осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с согласия указанных органов.
В данном случае стоимость услуг, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении указанных категорий умерших, определяется органами местного самоуправления и возмещается в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 9 Федерального закона «О погребении и похоронном деле».
В соответствии со статьей 26 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств бюджетов различных уровней. Данным законом на местные бюджеты прямо не возлагается финансирование расходов по предоставлению каких-либо ритуальных услуг, в том числе услуг по транспортировке тел умерших в морг или бюро судебно-медицинской экспертизы.
При определении порядка компенсации затрат муниципального бюджета на возмещение специализированным службам по вопросам похоронного дела расходов по погребению умерших, личность которых не установлена, необходимо учитывать позиции, высказанные в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 июля 2010 г. № ВАС-10601/10 и постановлении Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 25 мая 2010 г. № Ф03-2820/2010 (далее – Постановление ФАС № Ф03-2820/2010).
В частности, Постановлением ФАС № Ф03-2820/2010 установлено, что в пункте 3 статьи 9 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» источники финансирования расходов по погребению невостребованных умерших и умерших, личность которых не установлена, не указаны.
Услуги по погребению указанных лиц являются мерой социальной защиты граждан, которая в силу статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 76 Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пункт 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ) не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов, связанных с погребением. Однако предусматривает предоставление материальной и иной помощи для погребения (подпункт 41 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).
В силу пункта 7 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также предметам совместного ведения субъектов Российской Федерации и Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 указанной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. При этом финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Также считаем необходимым отметить, что в соответствии с пунктом 12 Порядка организации и производства судебно-медицинских экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Российской Федерации, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 12 мая 2010 г. № 346н, доставка трупов и их частей, а также документов, в том числе медицинских, в подразделение судебно-медицинской экспертизы трупов (судебно-медицинский морг, морг медицинского учреждения, подведомственного органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения) осуществляется органом или лицом, назначившим экспертизу.
Тем самым, с учетом анализа действующих положений законодательства, по нашему мнению, финансовое обеспечение затрат по захоронению невостребованных умерших, а также на перевозку тел умерших при назначении судебно-медицинской экспертизы (патологоанатомического исследования), должно осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета. Такой вывод также подтверждается положениями Постановления ФАС Дальневосточного округа от 25 мая 2010 г. № Ф03-2820/2010 по делу № А51-7886/2009.
Разъяснения Минэкономразвития России по отдельным вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг (в части благоустройства (озеленения) и содержания территорий общего пользования муниципальных образований)
Исходя из определений государственной услуги и муниципальной услуги, приведенных в пункте 1 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ), государственная услуга и муниципальная услуга являются деятельностью, которая осуществляется по запросам заявителей.
Согласно пункту 3 части 2 Федерального закона № 210-ФЗ заявителем является физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 Федерального закона № 210-ФЗ, либо к уполномоченным в соответствии с законодательством Российской Федерации экспертам, указанным в части 2 статьи 1 Федерального закона № 210-ФЗ, или в организации, указанные в пункте 5 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, в том числе в порядке, установленном статьей 15.1 Федерального закона № 210-ФЗ, выраженным в устной, письменной или электронной форме.
Круг лиц, которые имеют право на получение государственной услуги и муниципальной услуги, гораздо уже, чем круг лиц, имеющих право на благоустройство (озеленение) и содержание территорий общего пользования муниципальных образований.
В связи с этим утверждение о том, что вопрос благоустройства (озеленения) и содержания территорий общего пользования муниципальных образований является государственной услугой или муниципальной услугой, противоречит приведенным нормам Федерального закона № 210-ФЗ.
Кроме того, механизм благоустройства (озеленения) и содержания территорий общего пользования муниципальных образований не носит заявительный порядок.
В соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ государственная или муниципальная услуга предоставляется на основании запроса. Деятельность по благоустройству (озеленению) и содержанию территорий общего пользования муниципальных образований осуществляется в отношении неограниченного круга лиц.
На основании изложенного полагаем, что вопрос благоустройства (озеленения) и содержания территорий общего пользования муниципальных образований не является ни государственной услугой, ни муниципальной услугой.
Следует также отметить, что благоустройство (озеленение) и содержание территорий общего пользования муниципальных образований не отнесены к перечню типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления, утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2019 г. № 2113-р.
Вместе с тем дополнительно обращаем внимание, что согласно части 1 статьи 11 Федерального закона № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг. На основании статьи 11 Федерального закона № 210-ФЗ реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации и реестр муниципальных услуг содержат в том числе сведения об услугах, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрацией, об услугах, оказываемых государственными учреждениями субъекта Российской Федерации, в которых размещается государственное задание (заказ), и услугах, оказываемых муниципальными учреждениями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), а также иные сведения, состав которых устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрацией.
Кроме того, согласно части 5 статьи 11 Федерального закона № 210-ФЗ формирование и ведение реестра государственных услуг субъекта Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а согласно части 7 статьи 11 Федерального закона № 210-ФЗ формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляются в порядке, установленном местной администрацией.
Также сообщаем, что в соответствии с положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, является Минфин России.
Письмо № Д09и-21689 от 13.07.2022 г.
