Выступление заместителя директора департамента по надзору и контролю в сфере образования Министерства образования и науки Ульяновской области Позапарьевой Татьяны Николаевны «О результатах контрольно-надзорных мероприятий органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования»

Федеральным законом № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ) определён перечень полномочий в сфере образования, осуществляемых органами местного самоуправления, а также функций учредителей, организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории соответствующего муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения в сфере образования определены в статье 9 Федерального закона № 273-ФЗ, согласно которой к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);

2) организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации);

3) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;

4) создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций;

5) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;

6) учёт детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа;

7) осуществление иных установленных настоящим Федеральным законом полномочий в сфере образования.

Анализ содержания Федерального закона № 273-ФЗ показал, что органы местного самоуправления также должны:

-     вести учёт форм получения образования, определённых родителями (законными представителями) детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, а также учёт детей, получающих образование в форме семейного образования (часть 5 статьи 63);

-     определять случаи и порядок обеспечения питанием обучающихся за счёт бюджетных ассигнований местных бюджетов (часть 4 статьи 37);

-     определять случаи и порядок обеспечения вещевым имуществом (обмундированием), в том числе форменной одеждой, обучающихся за счёт бюджетных ассигнований местных бюджетов (часть 6 статьи 38);

-     принимать от общественных наблюдателей, аккредитованных в установленном порядке, информацию о нарушениях, выявленных при проведении государственной итоговой аттестации (часть 15 статьи 59);

-     имеют право на создание центров психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи (часть 1 статьи 42);

-     вправе устанавливать специальные денежные поощрения для лиц, проявивших выдающиеся способности и иные меры стимулирования указанных лиц, а также при наличии таких поощрений – устанавливать нормативы и правила формирования стипендиального фонда за счёт бюджетных ассигнований местного бюджета (часть 10 статьи 36);

-     вправе устанавливать иные меры социальной поддержки обучающихся в случаях, предусмотренных правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 7 части 2 статьи 34).

Выполнение именно этих полномочий является предметом проверок по федеральному государственному надзору в сфере образования в отношении органов местного самоуправления.

К самым распространенным нарушениям можно отнести нарушения при осуществлении полномочий учредителя. В соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ полномочия учредителя образовательных организаций осуществляют органы местного самоуправления. На практике данные полномочия распределены между администрацией муниципального образования и муниципальными отраслевыми органами. Однако нормативными правовыми актами соответствующее распределение не закреплено.

Предусмотренные законодательством об образовании полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих функции учредителей муниципальных образовательных организаций, включают в себя такие важные вопросы, как утверждение уставов образовательных организаций, организация бесплатной перевозки обучающихся, льготное питание обучающихся, а также аттестация руководителей и кандидатов на должность руководителя образовательной организации.

К сожалению, к исполнению данных полномочий зачастую ответственные должностные лица подходят формально.

Кполномочиям учредителейорганизаций, осуществляющих образовательную деятельность, отнесено:

- утверждение устава образовательной организации (в соответствии
с пунктом 3 части 1.1 Федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» порядок утверждения устава устанавливается местной администрацией муниципального образования) (часть 1 статьи 25 Федерального закона № 273-ФЗ);

Практически в каждом муниципальном образовании утверждённые уставы образовательных организаций разработаны с нарушением требований законодательства об образовании;

- организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями (статья 40 Федерального закона № 273-ФЗ) между поселениями.

В целом данное полномочие учредителя осуществляется через издание постановлений администрации. Вместе с тем, стоит отметить что, не смотря на то, что для всех школьных маршрутов разработаны маршруты, определены графики движения, сопровождающие лица и лица, ответственные за перевозку, не всегда такие требования соблюдаются. В ходе проверок образовательных организаций были установлены случаи, когда расписание движения автобуса и ответственные лица менялись в отсутствии необходимых распорядительных документов;

- обеспечение питанием обучающихся за счёт бюджетных ассигнований местных бюджетов (часть 4 статьи 37Федерального закона № 273-ФЗ).

Здесь следует отметить, что с 1 сентября 2020 года все обучающиеся начальных классов должны быть обеспечены бесплатным питанием, а для этого должна быть подготовлена соответствующая нормативная база. Отдельно следует остановиться на требовании статьи 79 Федерального закона № 273-ФЗ об обеспечении бесплатным 2-х разовым питанием детей с ОВЗ. Соответствующая льготная категория обучающихся должна быть предусмотрена нормативным правовым актом муниципального образования;

- установление порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя государственной или муниципальной образовательной организации (часть 4 статьи 51 Федерального закона
№ 273-ФЗ).

В рамках проведения обязательной аттестации руководителей и кандидатов на должность руководителя образовательной организации в соответствии со статьёй 51 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» органами местного самоуправления в установленном порядке должен быть принят нормативный правовой акт о порядке и сроках проведения аттестации кандидатов на должность руководителя муниципальной образовательной организации.

В связи с тем, что в большинстве муниципальных образований функции учредителя распределяются между отраслевыми (функциональными) органами, положения об этих органах подлежат приведению в соответствие букве закона. Зачастую в нормативных правовых актах местного уровня соответствующие полномочия либо не закреплены вовсе, либо закреплены с нарушением их компетенции.

Осуществление данного полномочия учредителя определяется в соответствии с установленным им же порядком, но, как показывает практика, процедура аттестации установленному порядку не соответствует: сроки проведения аттестации не соблюдаются, перечень документов кандидатов на должность и действующих руководителей не отличаются, протоколы аттестационной комиссии установить соответствие аттестуемого предъявляемым требованиям не позволяют.

В ходе федерального надзора в сфере образования проверяется соблюдение обязательных требований и требований муниципальных правовых актов, поэтому данному вопросу сегодня уделим пристальное внимание.

В соответствии с пунктом 1 части 1 данной статьи к вопросам местного значения относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях.

Муниципальная услуга по приёму заявлений, постановке на учёт и зачислению детей в образовательные организации, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования.

В рамках исполнения данного полномочия на местном уровне уполномоченным органом власти должны быть разработаны и приняты административные регламенты приёма заявлений, постановки на учёт и зачислении детей в муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады); предоставления информации об организации общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях.

В большинстве муниципальных образований такие административные регламенты приняты, структура регламентов отвечает установленным требования, чего нельзя сказать о содержании документов.

Возможно, установленное на федеральном уровне наименование государственной и муниципальной услуги по приёму заявлений, постановке на учёт и зачисление детей в образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады) вводит разработчиков в заблуждение, в результате чего на уровне органа местного самоуправления устанавливаются правила приёма в муниципальные образовательные организации, что противоречит части 9 статьи 55 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Вместе с тем, процедура приёма заявлений о постановке на учёт детей дошкольного возраста должна быть прописана в административном регламенте и иметь чёткий алгоритм действий. В данном случае необходимо руководствоваться Порядком приёма на обучение по образовательным программам дошкольного образования (утверждено приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 15.05.2020 № 236). Обращаю Ваше внимание, что соответствующий порядок вступил в силу 29.06.2020. Таким образом, административные регламенты необходимо привести в соответствие обязательным требованиям.

На практике мы видим, как отсутствие надлежащего контроля приводит к тому, что муниципальные образовательные организации начинают выполнять функцию администрации района.

Закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района.

В рамках исполнения полномочия, предусмотренного пунктом 6 части 1 статьи 9 уполномоченный орган местного самоуправления должен издать постановление (распоряжение) о закреплении муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района. При этом согласно Порядку приёма на обучение по образовательным программам дошкольного образования данный нормативный акт должен издаваться ежегодно для организаций, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования, не позднее 1 апреля, а для организаций, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, не позднее 1 февраля.

Учёт детей, подлежащих обучению

В соответствии с частью 5 статьи 63 Федерального закона
«Об образовании в Российской Федерации» органами местного самоуправления утверждается Порядок учёта детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, а также форм получения общего образования.
В том числе, необходимо определить, как действовать органам местного самоуправления и родителям в случае перевода ребёнка на семейную форму обучения.

Создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 9 к полномочиям органов местного самоуправления отнесено создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях.

Эта норма пересекается со статьёй 65 Федерального закона
 «Об образовании в Российской Федерации», регулирующей вопросы установления родительской платы.

В рамках осуществления данного полномочия уполномоченным органом местного самоуправления должно быть издано постановление о размере родительской платы в конкретном муниципальном образовании, установлены льготные категории граждан, в отношении которых снижен размер взимаемой родительской платы или освобожденных полностью от её взимания.

Платные образовательные услуги

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 9 к полномочиям органов местного самоуправления отнесена организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях.

В том случае, если при разработке муниципального задания или составления бюджетной сметы, как правило, детских школ искусств закладываются «планируемые» поступления от родителей обучающихся, можно говорить о ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления полномочий по организации дополнительного образования детей.

Организация обучения за счёт физических лиц должна осуществляться строго по букве закона. В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесено установление тарифов на услуги, оказываемые муниципальными учреждениями.

В отсутствии утверждённых тарифов по накатанным рельсам с целевыми взносами на зарплату педагогов образовательные организации продолжают нарушать установленные на федеральном уровне правила оказания платных образовательных услуг.

Создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций

Наиболее важным в условиях оптимизации системы образования является полномочие по созданию, реорганизации, ликвидации муниципальных образовательных организаций.

Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципальных образовательных организаций Ульяновской области, а также порядок создания комиссии по оценке последствий данного решения и подготовки ею заключений устанавливается постановлением Правительства Ульяновской области от 27.01.2014 № 16-П
«Об утверждении порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации Ульяновской области, муниципальной образовательной организации, а также порядка создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений».

Для проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципальных образовательных организаций орган местного самоуправления муниципального района Ульяновской области создаёт комиссию по оценке последствий данного решения и подготовки ею заключений. Положение о данной комиссии и её состав утверждается правовым актом органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя муниципальной образовательной организации (как правило, это постановление администрации муниципального района).

Это лишь небольшой пласт нормативной базы, в соответствии с которой орган местного самоуправления должен действовать при решении вопросов местного значения в сфере образования.

Методический раздаточный материал:

Примерный перечень муниципальных актов;

Основные требования к уставам образовательной организации.

Основные требования к уставам образовательных организаций

Основные требования к уставам образовательной организации закреплены в статье 25 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ
«Об образовании в Российской Федерации». Это указание в уставе на тип образовательной организации; на учредителя или учредителей образовательной организации; перечисление видов реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности; установление структуры, порядка формирования, срока полномочий и компетенции органов управления образовательной организацией, порядка принятия ими решений и выступления от имени образовательной организации. Последнее положение также конкретизировано в части 5 статьи 26.

Однако данной статьёй не исчерпываются все нормы, регулирующие содержание уставов образовательных организаций. Дополнительные нормы можно разделить на три группы:

1.  Нормы, устанавливающие обязательные требования, которые дополняют требования статьи 25 и относятся ко всем образовательным организациям;

2.  Нормы, устанавливающие обязательные требования, которые относятся к отдельным типам или разновидностям образовательных организаций;

3.  Нормы, определяющие области, которые могут быть урегулированы уставом.

К первой группе относятся следующие требования:

• Закрепление норм о филиалах (при их наличии) (часть 4 статьи 27);
• Порядок принятия локальных актов (часть 1 статьи 28 и часть 1 статьи 30);
• Установление прав, обязанностей и ответственности работников образовательных организаций, занимающих должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции (часть 3 статьи 52);
• Определение уставных целей деятельности (часть 1 статьи 101);
• Порядок направления при ликвидации образовательной организации её имущества после удовлетворения требований кредиторов на цели развития образования (часть 3 статьи 102).

Отдельно в этой группе следует выделить нормы, предусматривающие конкретизацию уставом структуры, порядка формирования, срока полномочий и компетенции органов управления образовательной организацией, порядка принятия ими решений и выступления от имени образовательной организации, а также участия отдельных групп участников образовательных отношений в управлении образовательной организацией. Относительно данных вопросов следует отметить следующие нормы:

• Порядок участия обучающихся в управлении образовательной организацией (пункт 17 части 1 статьи 34);
• Определение формы участия родителей в управлении организацией, осуществляющей образовательную деятельность (пункт 7 части 3 статьи 44);
• Порядок участия педагогических работников в управлении образовательной организацией, в том числе в коллегиальных органах управления (пункт 9 части 3 статьи 47);
• Установление порядка назначения (избрания) руководителя (часть 1
  статьи 51);
• Определение прав и обязанностей руководителя образовательной организации, его компетенции в области управления образовательной организацией (часть 6 статьи 51).

Ко второй группе относятся следующие требования:

• Установление специальных названий обучающихся, осваивающих дополнительные общеобразовательные программы в общеобразовательных организациях, имеющих целью подготовку несовершеннолетних граждан к военной или иной государственной службе (часть 2 статьи 33);
• Установление порядка вхождения научных работников в состав коллегиальных органов управления образовательной организацией (пункт 1 части 2 статьи 50);
• Определение особенностей избрания, назначения на должность и статуса руководителя частной образовательной организации (часть 10
  статьи 51);
• Порядок избрания президента образовательной организации высшего образования и его полномочия (часть 13 статьи 51).

И, наконец, к третьей группе относятся такие требования, как:

• Возможность формирования коллегиальных органов, не относящихся к числу обязательных (часть 4 статьи 26);
• Право образовательной организации на ведение научной и (или) творческой деятельности (часть 4 статьи 28);
• Установление иной (не образовательной) деятельности, которую образовательная организация вправе осуществлять (часть 1 статьи 102).

Для большей наглядности все указанные выше требования объединены в таблице (курсивом выделены требования, относящиеся к отдельным образовательным организациям):

Примерный перечень муниципальных правовых актов,

регламентирующих направление/вид деятельности в сфере образования