Обзор актов прокурорского реагирования на муниципальные правовые акты органов местного самоуправления Ульяновской области за период с 25.03.2020 по 07.04.2020
Количество актов прокурорского реагирования, поступивших в органы местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области в период с 25 марта 2020 года по 07 апреля 2020 года, составляет 15, из них:
2 протеста – на акты городских округов;
3 протеста – на акты муниципальных районов;
2 протеста – на акты городских поселений;
8 протестов – на акты сельских поселений.
В частности, прокуратура указывает на недостатки, выявленные в муниципальных правовых актах, регулирующих следующие вопросы.
1. Постановлением главы администрации муниципального образования утверждено «Положение о квалификационных требованиях к должностям муниципальной службы в администрации муниципального образования (далее - Положение), которым определены квалификационные требования к должностям муниципальной службы, замещаемым муниципальными служащими администрации муниципального образования. Однако данные квалификационные требования не соответствуют законодательству о муниципальной службе.
Так, в соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимым для замещения должностей муниципальной службы, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Законом Ульяновской области от 07.11.2007 № 163-30 «О муниципальной службе в Ульяновской области» установлены следующие типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки для замещения:
1) высших должностей муниципальной службы – высшее образование не ниже уровня специалитета, магистратуры и не менее четырёх лет стажа муниципальной службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки;
2) главных должностей муниципальной службы – высшее образование и не менее двух лет стажа‚ муниципальной службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки;
3) ведущих должностей муниципальной службы – высшее образование без предъявления требования к стажу;
4) старших и младших должностей муниципальной службы – среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности.
Одной из мер по профилактике коррупции согласно статье 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», является предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами.
Между тем Положением установлены завышенные требования к лицам, претендующим на замещение высших. главных и ведущих должностей муниципальной службы в администрации муниципального образования.
В частности, установлено:
для высшей группы должностей муниципальной службы — высшее образование и стаж муниципальной (государственной) службы не менее четырёх лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;
для главной группы должностей муниципальной службы — высшее образование и стаж муниципальной (государственной) службы не менее трёх лет или стаж работы по специальности не менее четырех лет;
для ведущей группы должностей муниципальной службы — высшее образование и стаж муниципальной (государственной) службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трёх лет.
Изложенное свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
При этом должностными лицами администрации, ответственными за работу в указанном направлении, своевременный мониторинг изменений федерального и регионального законодательства осуществлён не был, в связи с чем вышеуказанный нормативный правовой акт длительное время применялся в редакции, противоречащий требованиям законодательства.
Действие нормативного правового акта в названной редакции могло привести к злоупотреблениям при приёме на должности муниципальной службы и (или) освобождению от занимаемых должностей.
2. Постановление администрации муниципального образования «Об утверждении муниципальной программы «Комплексное развитие сельских территорий муниципального образования на 2020-2022 годы» противоречит требованиям законодательства.
Согласно части 2 статьи 13 Федерального закона от 24.06.1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 18 части 1 статьи 14, частью 3 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твёрдых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов.
Однако в отсутствии соглашения о передаче полномочий между органом местного самоуправления муниципального района и органом местного самоуправления сельского поселения принятой программой предусматриваются мероприятия, запланированные на 2020 год по устройству площадок накопления ТКО в населённых пунктах муниципального образования с определённым объёмом финансирования.
Кроме того, согласно решению районного суда удовлетворены требования прокурора об обязании администрации муниципального образования оборудовать контейнерные площадки, расположенные на территории муниципального образования в соответствии с требованиями санитарно-эпидемиологического законодательства.
Таким образом, предусмотренные муниципальной программой мероприятия по устройству площадок мест накопления ТКО влекут за собой несанкционированное расходование бюджетных средств, а также противоречит требованиям статей 15, 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации и интересам муниципального образования.
3. Постановление администрации муниципального образования «О создании семейного консилиума муниципального образования» не соответствует требованиям закона. Постановлением создан семейный консилиум и утверждено Положение о нём.
В силу постановления оно подлежит опубликованию на официальном сайте администрации. Между тем, сайт администрации муниципального образования в качестве средства массовой информации не зарегистрирован; следовательно, в силу статьи 8 Федерального закона от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» средством массовой информации не является, а потому опубликование нормативных правовых актов на нём невозможно.
4. На основании части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Однако, отдельные положения Правил благоустройства муниципального образования вступили в противоречие с требованиями федерального законодательства и подлежат приведению в соответствие с ними. В силу пункта Правил благоустройства на территории поселения запрещается сжигать листву и сухую траву, тару, отходы, разводить костры, в том числе на внутренних территориях предприятий. Согласно части 1 статьи 18 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» запрещается без специальных установок, предусмотренных правилами, утверждёнными федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, сжигание загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ. Сжигание отходов в соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» является разновидностью деятельности по обезвреживанию отходов и соответственно в силу статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» подлежащей лицензированию. Таким образом, установление полного запрета на сжигание отходов производства и потребления, в той мере, в какой не учитывается возможность осуществления данного вида деятельности с учётом ограничений, установленным федеральным законодателем, противоречит вышеназванным нормам и влечёт нарушения прав предпринимателей, способных в установленном порядке получить соответствующую лицензию и осуществлять законную деятельность. Такая формулировка является коррупциогенным фактором, установленным подпунктом «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, как принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов местного самоуправления, ибо определение процедуры/запрета без учёта требований федерального законодательства, в том числе относительно видов лицензирования, нарушает компетенцию федерального законодателя.
5. Постановлением администрации муниципального образования утверждён Порядок проведения правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов администрации, проектов договоров (соглашений), одной из сторон которых является администрация, на предмет соответствия действующему законодательству (далее — Порядок), в котором имеются несоответствия действующему законодательству. Так, в пункте Порядка предусмотрено, что правом вносить проекты для проведения правовой экспертизы обладают руководители отраслевых (функциональных) органов, структурных подразделений администрации; муниципальных учреждений, подведомственных администрации; должностные лица администрации, находящиеся в непосредственном подчинении Главы администрации (далее – исполнители). В соответствии с пунктом Порядка проекты муниципальных правовых актов администрации, затрагивающие финансовые, бюджетные, налоговые, экономические вопросы, вопросы в области регулирования контрактной системы в сфере закупок, определения поставщиков – в обязательном порядке согласовываются с начальником Управления финансов, муниципальных закупок и экономического развития администрации и Первым заместителем Главы администрации, курирующем данное направление деятельности; затрагивающие вопросы в области архитектуры и градостроительства, экологии и охраны окружающей среды - в обязательном порядке согласовываются с заместителем Главы администрации и главным архитектором администрации. Кроме того, согласно пункту Порядка проекты муниципальных правовых актов, влекущие возникновение расходных обязательств муниципального образования (за исключением распоряжений администрации по личному составу), а также муниципальных программ после согласования со — структурными подразделениями и отраслевыми (функциональными) органами администрации, иными заинтересованными органами и организациями подлежат обязательному направлению исполнителями на финансово-экономическую экспертизу проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в Счётно-контрольную комиссию.
Вышеуказанное не соответствует положениям Устава муниципального образования, а также нормативного правового акта об утверждении структуры администрации муниципального образования, которыми не предусмотрены указанные выше должности.
Уставом не предусмотрено наличие Счётно-контрольной комиссии, поскольку в соответствии с Уставом постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля является Контрольно-счётная палата. Кроме того, в пункте Порядка неверно указан режим работы администрации муниципального образования, в частности время перерыва для отдыха и питания.
6. Решение Совета депутатов муниципального образования «О размерах платы за содержание жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, а также для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений, проживающих в домах муниципального жилищного фонда на территории муниципального образования» не соответствует требованиям действующего законодательства. Так, пунктом решения установлены размеры платы за содержание жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, а также - для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений, проживающих в домах муниципального жилищного фонда на территории муниципального образования, согласно приложения к решению. В приложении установлена стоимость сбора и транспортирования твёрдых коммунальных отходов на 1 кв.м с 01.01.2020 по 30.06.2020 и с 01.07.2020 по 31.12.2020. На основании статьи 24.10 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ) определение объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов осуществляется в целях расчётов по договорам в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учёта объёма и (или) масс твёрдых коммунальных отходов, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 03.06.2016 № 505. Нормативные накопления ТКО устанавливаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Правилами определения нормативов накопления ТКО, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 № 269. На основании статьи 8 Закона № 89-ФЗ органы местного самоуправления не обладают полномочиями по установлению тарифов в сфере ТКО.
7. Положение «О муниципальном звене Ульяновской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования (далее — Положение) противоречит действующему законодательству в связи с его динамикой.
Так, Федеральным законом от 03.07.2019 № 159-ФЗ (далее — Федеральный закон № 159-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон от 21.12.1997 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — Федеральный закон № 68-ФЗ) и Федеральный закон от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно- спасательных службах и статусе спасателей» (вступил в силу с 31.12.2019). Между тем, вышеуказанный нормативный акт продолжает действовать в неизменной редакции. Так, подпунктом «в» пункта 2 статьи 4.1 Федерального закона № 159-ФЗ установлено, что координационными органами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются на муниципальном уровне - комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности муниципальных образований. Однако на основании пункта Положения координационным органом муниципального звена (в пределах территории муниципального образования) является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций муниципального образования, в наименовании которой указание на обеспечение пожарной безопасности муниципального образования отсутствует. Кроме того, абзац третий подпункта «б» пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ предусматривает, что при введении режима чрезвычайной ситуации в зависимости от классификации чрезвычайных ситуаций, а также от других факторов, влияющих на безопасность жизнедеятельности населения и требующих принятия дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации, местный уровень реагирования устанавливается решением главы местной администрации муниципального района при возникновении чрезвычайной ситуации муниципального характера и привлечении к её ликвидации сил и средств организаций и органов местного самоуправления муниципального района. Однако редакция пункта Положения отличается от данной нормы, в части исключения учёта классификации чрезвычайных ситуаций при установлении местного уровня реагирования. Кроме того, в нарушение новой редакции нормы, пунктом Положения предусмотрено установление местного уровня реагирования при ликвидации чрезвычайной ситуации силами и средствами организаций и органов местного самоуправления, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, которая затрагивает территорию одного сельского поселения, либо межселенную территорию, либо территории двух и более поселений, либо территории поселений и межселенную территорию, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории одного муниципального района. Кроме того, пунктом 10 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ предусмотрено, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций должностное лицо, установленное пунктом 8 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несёт ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В нарушение данной нормы, пункт Положения предусматривает, что в указанном случае постановлением администрации муниципального образования, в соответствии с пунктом 8 статьи 4.1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», может определяться руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации и принимаются дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Кроме того, Федеральным законом № 159-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления отнесены разработка и утверждение плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территориях муниципальных образований. Однако при указании в пункте Положения на необходимость проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования на основе Плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций муниципального образования, отсутствует указание на орган местного самоуправления, на которого возлагается разработка и утверждение такого плана.
8. Постановление главы администрации муниципального образования «Об утверждении состава межведомственной комиссии по признанию помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции на территории муниципального образования» противоречит требованиям жилищного законодательства и подлежит изменению по следующим основаниям. Частью 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Согласно пункту 7 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47, помимо представителей органа местного самоуправления, издавшего правовой акт, в состав комиссии включаются уполномоченные на проведение регионального жилищного надзора (муниципального жилищного контроля), государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека, органы на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях. Между тем, утверждённый муниципалитетом состав межведомственной комиссии для определения жилого помещения пригодным или непригодным для проживания, включает представителей местной администрации муниципального образования, муниципального казённого учреждения по управлению жилищно-коммунальным хозяйством, отделения надзорной деятельности и профилактической работы, филиала ООО «Газпром газораспределение Ульяновск», филиала ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Ульяновской области». Отсутствие в составе межведомственной комиссии муниципального образования представителей органов экологической безопасности, а также защиты прав потребителей и благополучия населения может привести к необъективной оценке и обследованию помещения в целях признания жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания и к несоответствию выводов комиссии положениям нормативных правовых актов, устанавливающих требования к оценке пригодности помещений для проживания граждан. Кроме того, утверждённый состав межведомственной комиссии подлежит актуализации, поскольку отдельные её члены не замещают указанные должности.
9. Кодекс профессиональной этики сотрудников администрации муниципального образования (далее – Кодекс этики), утверждённый распоряжением администрации муниципального образования в соответствии со статьёй 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и пунктом 5 распоряжения Губернатора Ульяновской области от 15.02.2016 № 94-р «О Кодексе профессиональной этики сотрудников Правительства Ульяновской области и исполнительных органов государственной власти Ульяновской области», противоречит требованиям действующего законодательства. Согласно пунктам Кодекса этики его положения распространяются на всех сотрудников администрации, замещающих должности муниципальной службы, в том числе и на главу администрации.
В соответствии с частью 9 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ глава местной администрации не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счёт средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Аналогичный запрет установлен частью 2 статьи 11 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Между тем, вопреки указанным положениям действующего законодательства пункт Кодекса этики, определяющий требования антикоррупционного поведения муниципального служащего администрации, предусматривает возможность главе администрации, как и другим муниципальным служащим, заниматься иной оплачиваемой деятельностью с согласия представителя нанимателя.
