Доклад Артемьева Евгения Вячеславовича, начальника департамента координации контрольно-надзорной деятельности контрольного управления администрации Губернатора Ульяновской области на тему «Типовые нарушения, указанные в протестах районных прокуратур Ульяновской области, вынесенных на муниципальные правовые акты органов местного самоуправления Ульяновской области в сфере муниципального контроля, порядок разработки индикаторов риска»

В контрольное управление администрации Губернатора Ульяновской области поступили сведения о 16 протестах районных прокуратур на муниципальные правовые акты в сфере муниципального контроля – на 10 решений советов депутатов об утверждении положений о видах контроля и на 4 иные решения советов депутатов.

Всего в протестах указано на 28 нарушений, из которых 14 в части утверждённых индикаторов риска. Из них, 4 нарушения в части индикаторов риска по муниципальному жилищному контролю (выявлен коррупционный фактор при формулировке индикаторов) и 10 нарушений в части утверждения нарушений обязательных требований в качестве индикаторов риска.

По 1 группе нарушений при установлении индикаторов риска:

Согласно ч. 13 ст. 23 ЖК РФ для проведения контрольных (надзорных) мероприятий органы государственного жилищного надзора, органы муниципального контроля разрабатывают и утверждают индикаторы риска.

Типовые индикаторы риска устанавливаются федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Минстроя России от 23.12.2021 № 990/пр были утверждены типовые индикаторы риска нарушения обязательных требований, используемые при осуществлении государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

Таким образом, в обязательном порядке необходимо утвердить индикаторы риска, предусмотренные типовыми индикаторами.

Также в качестве дополнительных индикаторов риска могут быть утверждены иные индикаторы (п. 4.2 протокола совещания Минэкономразвития России на тему: «Совершенствование риск-ориентированного подхода в контрольной (надзорной) деятельности» от 24.03.2023 № 14-Д24).

По 2 группе нарушений при установлении индикаторов риска:

Необходимо провести анализ установленных индикаторов риска на предмет их соответствия нормам Федерального закона № 248-ФЗ.

Понятие индикатора риска содержится в ст. 23 Закона 248-ФЗ.

Индикатор риска – это соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям

Таким образом, при определении индикатора риска необходимо учитывать следующее:

1)             основа – параметр объекта контроля;

2)             используется параметр отклонения или соответствия;

3)             не основан на уже произошедшем нарушении;

4)             позволяет идентифицировать риск причинения вреда.

Признак, который в большинстве случаев, определенных опытом работы в сфере, а также согласно данным анализа правоприменительной практики, сопутствует нарушениям, но сам по себе таковым не является.

Необходимо использовать Методические рекомендации по разработке индикаторов риска государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (протокол совещания Минэкономразвития России на тему: «Совершенствование риск-ориентированного подхода в контрольной (надзорной) деятельности» от 24.03.2023 № 14-Д24).

Данные методические рекомендации предусматривают следующие 5 этапов разработки индикаторов риска:

Этап 1. Определение обязательного требования

Прежде всего, необходимо определить обязательное требование, признаком нарушения которого станет формулируемый индикатор риска.

Этап 2. Определение параметров объекта контроля

Параметры объекта контроля – это любые характеристики деятельности контролируемого лица, производственного объекта, результатов деятельности контролируемого лица, необходимые для оценки объекта контроля с точки зрения соблюдения или несоблюдения обязательных требований или иных требований, являющихся предметом контроля.

Таким образом, необходимо определить характеристики объекта контроля, которые позволяют провести оценку его соответствия требованиям законодательства. В целях формирования корректных индикаторов риска, точность установления факта срабатывания которых будет высокой, рекомендуется выбирать измеримые характеристики объекта контроля. Изменения в количественных показателях намного проще устанавливать, нежели в качественных.

Этап 3. Определение источника получения данных

При разработке индикатора риска необходимо определить, откуда орган контроля будет получать сведения об отклонения от нормального состояния объекта контроля.

Этап 4. Формулирование индикатора риска

После завершения процедуры формирования основных составляющих индикатора риска необходимо корректно его сформулировать.

На основании статистики правоприменения индикаторов риска было установлено, что индикаторы, формулировка которых начинается с определенных существительных, чаще используются органами контроля в качестве основания проведения внеплановых проверок. В этой связи рекомендуется начинать формулирование индикатора с таких существительных, как: изменение, увеличение (уменьшение), наличие и т. п.

Важной составляющей формулировки индикатора риска является определение источника получения сведений – рекомендуется прописать тот источник, который был определен в Этапе 3 (например, федеральная государственная информационная система «Сатурн»).

Далее необходимо установить срок или периодичность измерения соответствия параметрам объекта контроля или отклонения от них. Данный показатель должен определять период времени, за который орган контроля определяет факт соответствия или отклонения параметра объекта контроля от нормы (например, за календарный год, по отношению к предыдущему месяцу).

Этап 5. Экспертиза индикатора на соответствие требованиям 248-ФЗ.

После того, как индикатор риска сформирован, необходимо провести контроль качества его разработки. То есть, необходимо оценить индикатор на предмет соответствия положениям Закона о госконтроле, а также другим критериям, без соблюдения которых индикатор будет малоприменим на практике. Такой контроль качества должен содержать как минимум 6 критериев оценки:

1. Не является нарушением обязательных требований.

2. Соответствие предмету контроля.

3. Не является палочным.

4. Не является фактом причиненного вреда в контролируемой сфере.

5. Использование параметра отклонения.

6. Указание источника (ов) получения сведений об отклонении.

По иным нарушениям, указанным в протестах, необходимо обратит внимание на следующее:

1. Согласно ч. 4 ст. 39 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ) положением о виде муниципального контроля может быть установлено, что досудебный порядок подачи жалоб при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля не применяется, если иное не установлено федеральным законом о виде контроля, общими требованиями к организации и осуществлению данного вида муниципального контроля, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Таким образом, включение в положения о видах муниципального контроля нормы о неприменении досудебного порядка подачи жалоб при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля, является правомерным.

Данную норму рекомендуется включать со ссылкой на положение Федерального закона № 248-ФЗ.

1. Согласно ч. 7 ст. 22 Федерального закона № 248-ФЗ положением о виде муниципального контроля может быть установлено, что система оценки и управления рисками при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля не применяется, если иное не установлено федеральным законом о виде контроля, общими требованиями к организации и осуществлению данного вида муниципального контроля, утвержденными Правительством Российской Федерации. В этом случае плановые контрольные (надзорные) мероприятия и внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся с учетом особенностей, установленных статьями 61 и 66 данного Федерального закона.

Таким образом, включение в положения о видах муниципального контроля нормы о неприменении система оценки и управления рисками при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля, является правомерным.

Данную норму рекомендуется включать со ссылкой на положение Федерального закона № 248-ФЗ.

Обратить внимание:

1)             согласно ч. 2 ст. 61 Федерального закона № 248-ФЗ в случае, если положением о виде муниципального контроля в соответствии с ч. 7 ст. 22 данного Федерального закона предусмотрено, что система оценки и управления рисками при осуществлении данного вида муниципального контроля не применяется, плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся.

2)             согласно ч. 3 ст. 66 Федерального закона № 248-ФЗ в случае, если положением о виде муниципального контроля в соответствии с ч. 7 ст. 22 данного Федерального закона предусмотрено, что система оценки и управления рисками при осуществлении данного вида муниципального контроля не применяется, все внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия могут проводиться только после согласования с органами прокуратуры.

3. Согласно ч. 4 ст. 52 Федерального закона № 248-ФЗ проведение обязательных профилактических визитов должно быть предусмотрено в отношении контролируемых лиц, приступающих к осуществлению деятельности в определенной сфере, а также в отношении объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска.

Следовательно, данная норма относится только к обязательным профилактическим визитам, к проведения которых Федеральным законом № 248-ФЗ установлены особенности по сравнению с обычным профилактическим визитом.

Профилактический визит (не обязательный) может проводится в отношении объектов, относящихся и к иным категориям риска.

Таким образом, указание в положении о виде контроля о проведении профилактического визита в отношении объектов, не относящихся к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска, является правомерным.

Обратить внимание:

1)             не должно быть указано, что это обязательный профилактический визит.

2)             если положением о виде контроля предусмотрено, что система оценки и управления рисками при осуществлении данного вида муниципального контроля не применяется, положением не может быть предусмотрено проведение обязательного профилактического визита.

1. Согласно ч. 2 ст. 43 Федерального закона № 248-ФЗ жалоба подлежит рассмотрению уполномоченным на рассмотрение жалобы органом в течение двадцати рабочих дней со дня ее регистрации. В исключительных случаях, установленных положением о виде контроля, этот срок может быть продлен указанным органом на двадцать рабочих дней.

Таким образом, в положении о виде контроля необходимо установить такие  исключительные случаи.

5.Согласно ч. 4 ст. 49 Федерального закона № 248-ФЗ контролируемое лицо вправе после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подать в контрольный (надзорный) орган возражение в отношении указанного предостережения. Порядок подачи и рассмотрения возражения в отношении предостережения устанавливается положением о виде контроля.

Таким образом, Федеральным законом № 248-ФЗ не предусмотрена обязанность контролируемого лица направлять в орган контроля информацию о выполнении или невыполнении предостережения. Включение такой обязанности в положения о видах контроля не правомерно.

Постановление Правительства РФ от 10.02.2017 № 166 «Об утверждении Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения» принято в соответствии с ч. 7 ст. 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ  «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и не применяется к осуществлению контроля в рамках Федерального закона № 248-ФЗ.

В связи с этим, ссылка на данное постановление в положениях о видах контроля неправомерна.

Необходимо обращать внимание и на иные аналогичные федеральные акты.