Доклад Заместителя исполнительного директора Ассоциации совета муниципальных образований Ульяновской области Сергунина Александра Евгеньевича
Тема: «Практические моменты привлечения к административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления »
В настоящее время Ассоциация успешно продолжает деятельность по содействию органам местного самоуправления (ОМСУ). За истекший период текущего года наши совместные усилия позволили сохранить в бюджетах муниципальных образований свыше 400 миллионов рублей. Этот результат демонстрирует эффективность нашего взаимодействия и ценность предоставляемой поддержки.
Сегодня хотелось бы остановиться на двух сугубо практических моментах деятельности органов местного самоуправления.
Первый вопрос связан с привлечением к административной ответственности
Наряду с достижениями необходимо обозначить ряд проблемных моментов, возникающих при реализации полномочий контролирующих органов в сфере привлечения к административной ответственности. Анализ деятельности за два прошедших квартала выявил заметное повышение активности как органов государственного контроля (надзора), так и службы судебных приставов в данной сфере. Хотя однозначно определить причины этого роста сложно, нельзя исключать влияние плановых заданий, которые в контексте текущей реформы контрольной деятельности могут создавать необоснованный перекос в сторону ОМСУ.
Основная сложность при работе с такими делами заключается в уникальности каждой конкретной ситуации. Не существует универсальных решений, которые следовало бы принять, однако выработаны определенные рекомендации, способные повысить эффективность защиты интересов муниципалитетов.
К сожалению, несмотря на высокий профессионализм юристов муниципальных районов, их значительная загруженность часто приводит к тому, что отдельные дела, возбужденные в отношении поселений, не получают своевременного внимания на ранних стадиях. Нередко в Ассоциацию обращаются лишь на этапе обжалования постановления о привлечении к административной ответственности, причем без предоставления полного комплекта документов. Такая практика существенно снижает шансы на успешный пересмотр решения. Наиболее эффективной стратегией является заблаговременное включение в процесс, начиная с момента первого вызова для составления протокола или вынесения постановления прокурором.
Важность раннего реагирования обусловлена спецификой привлечения к административной ответственности.
Контролирующие органы, как правило, обладают узкой отраслевой специализацией, и их действия нередко направлены на выявление нарушений со стороны ОМСУ. При этом вина последних зачастую действительно имеет место. В таких условиях единственной возможностью оспорить привлечение к ответственности или минимизировать санкции становится выявление формальных нарушений процедуры со стороны проверяющих либо своевременное заявление о применении мер, смягчающих или исключающих ответственность, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).
Это требует взвешенного подхода к вопросу о процессуальном взаимодействии с органами, инициирующими административное производство. С момента получения повестки или иного уведомления у представителя ОМСУ возникает особый процессуальный статус лица, привлекаемого к административной ответственности (статья 25.1 КоАП РФ). Ключевой момент заключается в том, что участие в любых мероприятиях по привлечению к ответственности является правом, а не обязанностью данного лица. Особенная часть КоАП РФ сконструирована таким образом, что весь процесс – от составления протокола (или вынесения прокурорского постановления) до вынесения окончательного постановления о назначении наказания – может быть проведен в отсутствие привлекаемого лица. Следовательно, явка по таким повесткам не является обязательной.
Если у лица, привлекаемого к ответственности, отсутствуют убедительные доводы в свою защиту, посещение мероприятий может не иметь практического смысла. Существует категория дел, где доказательственная база строится исключительно на собственных показаниях привлекаемого лица. В этой связи вызывает серьезную озабоченность практика поголовного признания вины при составлении административного протокола. В ходе дачи объяснений целесообразно руководствоваться положениями статьи 51 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право не свидетельствовать против себя самого. На прямой вопрос о признании вины, если ответчик психологически не готов к однозначному отказу, допустимо сослаться на необходимость консультации с юристом. Признание вины, если таковое последует, может быть сделано позднее, непосредственно при рассмотрении дела.
Отдельного внимания заслуживает взаимодействие с органами прокуратуры, где существует тонкий процессуальный нюанс, связанный со сменой статуса. В ходе прокурорской проверки по Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" лицо выступает в качестве дающего объяснение. Если на этом этапе права, предусмотренные статьей 25.1 КоАП РФ (включая право на защиту и право не свидетельствовать против себя), не были разъяснены, дача пояснений является обязательной. Однако после надлежащего разъяснения этих прав лицо приобретает полную свободу в решении вопроса о даче каких-либо показаний. При этом пояснения, данные до момента разъяснения прав по КоАП РФ, не могут служить единственным основанием для привлечения к административной ответственности.
Резюмируя изложенное, можно сформулировать следующий подход: при наличии объективной вины и отсутствии существенных оправдательных аргументов целесообразно воздерживаться от явки на мероприятия по составлению протокола и от дачи пояснений на ранних стадиях.
Если же явка состоялась, рекомендуется воздерживаться от признания вины и дачи существенных пояснений. На стадии рассмотрения дела в суде или ином уполномоченном органе необходимо направлять все необходимые документы и ходатайства незамедлительно по их подготовке. Данная стратегия направлена на защиту законных интересов органов местного самоуправления в сложной сфере административного правоприменения.
Знаковым событием в сфере административной ответственности органов местного самоуправления стало постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 26 февраля 2025 года по делу Администрации городского округа «Город Йошкар-Ола». Данный судебный акт отменил ранее вынесенные решения о привлечении администрации к ответственности по части 1 статьи 17.15 КоАП РФ за неисполнение судебного решения о предоставлении жилья ребенку-сироте, что выразилось в наложении штрафа в размере 30 000 рублей. Основанием для возбуждения исполнительного производства 17 мая 2024 года послужило неисполнение судебного акта о предоставлении благоустроенного жилого помещения.
Несмотря на то, что судебные приставы-исполнители выполнили все предусмотренные законом процедуры – включая предупреждение, установление новых сроков для добровольного исполнения и взыскание исполнительского сбора – а Йошкар-Олинский городской суд и Верховный Суд Республики Марий Эл оставили постановление о штрафе в силе, кассационная инстанция выявила существенные нарушения. Суд указал на необходимость всесторонней оценки обстоятельств, в частности вопроса о вине администрации, и применил новое положение части 5 статьи 24.5 КоАП РФ, введенное Федеральным законом от 26 декабря 2024 года № 480-ФЗ. Согласно данной норме, производство по делу подлежит прекращению, если неисполнение полномочий обусловлено недостаточностью выделенных субвенций.
Кассационный суд установил, что администрация предпринимала исчерпывающие меры для исполнения решения, направляя официальные запросы о дополнительном финансировании, но получила отказ ввиду отсутствия бюджетных средств. Учитывая обратную силу закона, смягчающего ответственность (статья 1.7 КоАП РФ), суд отменил постановления нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение, обязав суд первой инстанции провести оценку доказательств с учетом положений № 480-ФЗ.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2024 N 39-П (далее - Постановление) признано не соответствующим Конституции Российской Федерации положение части 1.3-3 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации, в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования и по смыслу, придаваемому ему судебным толкованием, не предоставляет возможности льготной (в половинном размере) уплаты административного штрафа в случае выявления административного правонарушения в ходе проверки, проведенной органами прокуратуры.
Ранее во многих ситуациях суды ограниченно толковали норму о данной льготе. Они считали, что ее нельзя применять, если нарушение зафиксировали в рамках прокурорского надзора.
До внесения изменений в правовое регулирование в соответствии с указанным Постановлением в случае выявления административного правонарушения в ходе проверки, проведенной органами прокуратуры, должна предоставляться предусмотренная положением части 1.3-3 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации возможность льготной (в половинном размере) уплаты административного штрафа.
Напоминаю, что административный штраф может быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного штрафа не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о его наложении.
Оплата штрафа в льготном размере в указанный срок не препятствует дальнейшему обжалованию постановления о привлечении к ответственности.
Второй вопрос посвящен особенностям рассмотрения обращений граждан
Статьей 32 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что обращения граждан в органы местного самоуправления подлежат рассмотрению в порядке и сроки, предусмотренные Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Начиная с 30 марта 2025 года, на основании Федерального закона от 28.12.2024 № 547-ФЗ, понятие «обращение гражданина» для целей Федерального закона № 59-ФЗ изложено в новой редакции: обращением признаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг», иной информационной системы государственного органа или органа местного самоуправления либо их официального сайта в сети «Интернет», обеспечивающих идентификацию и (или) аутентификацию граждан (если иное не установлено законом), предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина. Данное определение подразумевает обязательность идентификации личности граждан при подаче электронных обращений и необходимость обеспечения органами местного самоуправления условий для такой подачи через свои информационные системы или официальные сайты с функциями идентификации и аутентификации.
Электронная почта не указана в Федеральном законе № 59-ФЗ в качестве допустимого способа подачи обращений в форме электронного документа. Пояснительная записка к законопроекту, ставшему Федеральным законом № 547-ФЗ, указывала на проблему невозможности достоверно установить автора обращения, направленного по электронной почте. Судебная практика, включая постановление Арбитражного суда Московского округа от 30.03.2023 № Ф05-4354/2023, подтверждает, что адрес электронной почты сам по себе не позволяет определить конкретное физическое лицо и не обладает свойством абсолютной неизменности. Учитывая это, Ассоциация считает, что тексты, направленные гражданами на электронную почту органа местного самоуправления, не являются обращениями в смысле Федерального закона № 59-ФЗ. Данная позиция преобладает в практике органов власти и контролирующих органов.
Открытость информации о деятельности органов власти и свободный доступ к ней являются законодательно установленными принципами. В целях соблюдения прав граждан на получение информации и во избежание административной ответственности за отказ в ее предоставлении, Ассоциация полагает целесообразным направлять гражданам, приславшим сообщения на электронную почту, ответы с разъяснением необходимости оформления обращения в соответствии с требованиями Федерального закона № 59-ФЗ и указанием установленных законом способов его подачи. Такие действия органа местного самоуправления соответствуют требованию статьи 15 Конституции Российской Федерации об обязательности соблюдения законов.
Ассоциация выражает мнение, что действие Федерального закона № 59-ФЗ распространяется на депутатов представительных органов муниципальных образований. Порядок рассмотрения обращений по этому закону применяется ко всем обращениям граждан, направляемым в органы местного самоуправления и их должностным лицам, где под должностным лицом понимается лицо, осуществляющее функции представителя власти. Поскольку народ осуществляет власть через органы местного самоуправления, а депутат является членом избираемого населением представительного органа МСУ и фактически осуществляет представительские функции от имени носителя власти, он признается осуществляющим функции представителя власти. Депутат участвует в принятии властных решений и муниципальных правовых актов, обязательных к исполнению, и законодательно наделен властными полномочиями для реализации своих функций, что подтверждается, в том числе, определением Конституционного Суда РФ от 01.06.2010 № 885-О-О и региональным законодательством, устанавливающим ответственность за невыполнение законных требований депутата. Аналогичная позиция встречается в судебной практике и муниципальных правовых актах.
Таким образом, деятельность Ассоциации направлена на обеспечение эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с контролирующими органами, защиту их интересов в сфере административной ответственности и соблюдение законодательства при рассмотрении обращений граждан.
