Доклад по вопросу: «Об основных направлениях развития правотворческой деятельности в Ульяновской области»

Добрый день уважаемые коллеги.

В своём выступлении мне бы хотелось затронуть лишь ключевые аспекты, связанные с правотворческой деятельностью в Ульяновской области.

Как всем известно, основным документом, отражающим основные направления правотворческой деятельности органов государственной власти Ульяновской области является план законопроектной и нормотворческой деятельности в Ульяновской области, ежегодно утверждаемый Губернатором Ульяновской области в декабре перед началом нового года. Контроль за реализацией плана законопроектной и нормотворческой деятельности в Ульяновской области осуществляется комиссией Ульяновской области по законопроектной деятельности, которая является органом, координирующим всю правотворческую деятельность. Такая система появилась не сразу, в течение последних 8 лет, как план, так и деятельность комиссии постоянно совершенствовались, чтобы работа стала наиболее оптимальной и продуктивной. Так, впервые в 2014 году появился объединённый план законопроектной и нормотворческой деятельности, который позволил учесть правовые инициативы не только органов исполнительной власти, но и Законодательного Собрания Ульяновской области и иных субъектов. Всего в плане было предусмотрено 99 законопроектов и 341 правовой акт Губернатора Ульяновской области и Правительства Ульяновской области.

Итогом реализации плана на 2014 год стало:

- подписание и обнародование 237 законов Ульяновской области, при этом необходимо отметить, что в 2014 году существенно активизировались депутаты Законодательного Собрания Ульяновской области, внеся на рассмотрение 39 законопроектов, что на 27 законопроектов больше по сравнению с 2013 годом.

- подписание 2349 иных правовых актов Ульяновской области (168 постановлений Губернатора Ульяновской области, 643 постановления Правительства Ульяновской области, 645 распоряжений Губернатора Ульяновской области и 893 распоряжения Правительства Ульяновской области) (федеральных законов принято 536).

До этого в течение длительного времени существовало два самостоятельных плана: отдельно по законопроектной деятельности и по нормотворческой деятельности Губернатора Ульяновской области и Правительства Ульяновской области.

Также в 2014 году состав Комиссии был значительно расширен и в него вошли не только представители государственных органов, но и научные и общественные деятели, а также представители муниципальных образований Ульяновской области. При Комиссии были созданы подкомиссия по мониторингу реализации плана законопроектной и нормотворческой деятельности и рабочая группа по федеральным инициативам. Всего Комиссией по законопроектной деятельности и её структурами в 2014 году проведено 47 заседаний.

Перед обновлённой Комиссией были поставлены новые амбициозные задачи. Это и усиление работы по совершенствованию федерального законодательства; активизация взаимодействия государственных органов Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области с институтами гражданского общества, а также повышение качества муниципального правотворчества.

И Комиссия справляется с поставленными перед ней новыми задачами.

2014 год ознаменован выстраиванием работы по совершенствованию актов федерального законодательства, необходимых для развития Ульяновской области. Предложения собирались не только от органов публичной власти, но и от представителей предпринимательского сообщества, некоммерческих организаций и населения Ульяновской области. Совместно с правовым управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации было проработано два десятка законодательных инициатив, необходимых для развития Ульяновской области.

Работа эта продолжается и сегодня. Так, на ноябрьском заседании Законодательного Собрания Ульяновской области было принято решение о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в статью 141 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», который 21 апреля 2015 года был принят Государственной Думой в первом чтении. Ряд инициатив сейчас прорабатывается с Советом законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации.

Что касается взаимодействия с институтами гражданского общества, необходимо отметить, что в июне 2014 года был принят Закон Ульяновской области, согласно которому Общественная палата принимает участие в формировании общественных советов при органах исполнительной власти Ульяновской области, возглавляемых Правительством Ульяновской области.

В июле 2014 года принят Закон Ульяновской области «Об общих принципах организации отраслевых общественных палат в Ульяновской области», в соответствии с которым в Ульяновской области в настоящее время сформировано пять отраслевых общественных палат.

Все эти меры позволят населению Ульяновской области активнее участвовать в управлении областью.

Новым направлением работы Комиссии стало оказание органам местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области содействия в вопросах нормотворческой деятельности.

Немного предыстории… с 2009 года государственно-правовое управление администрации Губернатора Ульяновской области  ведёт регистр муниципальных нормативных правовых актов Ульяновской области, в том числе рассматривая вопрос законности принятых муниципальных актов, ежемесячно выезжая в муниципальные образования для оказания методической помощи. Проводятся еженедельные аппаратные совещания с представителями юридических служб органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области. Только в 2014 году было проведено 31 аппаратное совещание и 34 совещания по вопросам муниципального нормотворчества и 24 выезда.

Итогом работы стало принятие распоряжения Губернатора Ульяновской области, в соответствии с которым с 01 сентября 2014 года в муниципальных районах и городских округах внедрена новая система муниципального нормотворчества (распоряжение Губернатора Ульяновской области от 08.07.2014 № 274-р «О некоторых мерах по повышению эффективности правотворческой деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области»).

Во всех муниципальных районах и городских округах Ульяновской области созданы комиссии по нормотворческой деятельности, аналогичные Комиссии Ульяновской области по законопроектной деятельности. На заседаниях комиссии рассматриваются вопросы реализации планов нормотворческой деятельности муниципальных образований, наличие заключений прокуратуры, отраслевых исполнительных органов Ульяновской области и муниципальных общественных палат на планируемые к принятию муниципальные нормативные правовые акты. Комиссии по муниципальному нормотворчеству заседают как правило, еженедельно. За 4 месяца 2014 года в муниципальных образованиях проведено 253 заседания муниципальных комиссий, на которых в том числе рассмотрены 1320 предложений по включению в муниципальные планы по нормотворческой деятельности, а также рассмотрен ход подготовки 1234 проектов муниципальных нормативных правовых актов (таблица прилагается).

 

Данные по муниципальным комиссиям за 2014 год

 

Наименование муниципального образования

 

Количество заседаний

Изменения в план

Рассмотрено и принято актов

включено

исключено

срок

Базарносызганский район

11

39

0

4

43

Барышский район

8

65

0

4

62

Вешкаймский район

9

33

8

2

33

Инзенский район

4

14

 

4

3

Карсунский район

9

8

6

24

81

Кузоватовский район

11

26

20

13

25

Майнский район

15

39

3

29

27

Мелекесский район

6

18

1

1

21

Николаевский район

9

54

7

27

23

Новомалыклинский район

17

28

5

5

17

Новоспасский район

13

16

1

10

14

Павловский район

6

41

45

38

24

Радищевский район

8

44

5

1

47

Сенгилеевский район

9

24

31

7

22

Старокулаткинский район

7

30

11

5

18

Старомайнский район

12

54

62

91

57

Сурский район

12

38

11

4

29

Тереньгульский район

5

14

3

32

81

Ульяновский район

19

31

0

37

27

Цильнинский район

11

49

5

9

45

Чердаклинский район

16

66

50

21

56

Город Димитровград

17

165

87

54

115

Город Новоульяновск

5

129

33

17

34

Город Ульяновск

14

295

13

60

330

ИТОГО

253

1320

407

499

1234

Кроме того, в целях повышения качества муниципального нормотворчества органы местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области направляют в адрес исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, подразделений, образуемых в Правительстве Ульяновской области (далее – органы исполнительной власти) проекты муниципальных нормативных правовых актов. Правила рассмотрения таких проектов определены в Положении об участии подразделений, образуемых в Правительстве Ульяновской области, и исполнительных органов государственной власти Ульяновской области в проведении анализа проектов муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, утвержденном распоряжением Губернатора Ульяновской области от 08.07.2014 № 274-р «О некоторых мерах по повышению эффективности правотворческой деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области» (далее – Положение).

В соответствии с Положением органы исполнительной власти обязаны проводить анализ проектов муниципальных нормативных правовых актов, направленных органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области в первую очередь на предмет актуальности и практической значимости, в том числе с учётом целей, приоритетов и задач, установленных документами стратегического планирования Российской Федерации и Ульяновской области; степени влияния содержащихся в проекте муниципального нормативного правового акта предписаний на улучшение сложившейся в соответствующей сфере государственного (муниципального) управления ситуации; возможности решения затрагиваемого в проекте муниципального правового акта вопроса альтернативным предложенному таким проектом способом, в том числе без установления нового правового регулирования. Срок проведения такого анализа исполнительными органами власти составляет 10 рабочих дней со дня поступления проектов муниципальных правовых актов, для сложных по содержанию и значительных по объёму проектов муниципальных нормативных правовых актов срок проведения анализа составляет 15 рабочих дней.

При этом не все исполнительные органы государственной власти добросовестно исполняют свои обязанности по проведению анализа. Показательным является случай согласования проекта решения Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области «О внесении изменений в положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории города Димитровграда Ульяновской области» (далее - Проект). Проект решения был направлен 03.12.2014 в Департамент государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области, 19.12.2014 получен ответ, что проект решения не относится к сфере регулирования Департамента госимущества. В связи с этим проект решения 25.12.2014 был направлен в Министерство строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области, от которого 20.01.2015 был получен ответ с рекомендациями о направлении проекта в Департамент государственного имущества и земельных отношений.

В итоге анализ проекта решения после вмешательства государственно-правового управления администрации Губернатора Ульяновской области был сделан Департаментом госимущества, но с опозданием в полтора месяца.

При этом с 1 января 2015 года вступила в силу норма о том, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, что и было сделано постановлением Правительства Ульяновской области  № 175-П от 24.04.2015 «Об утверждении Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Ульяновской области».

Еще одним нововведением в 2014 году стало направление еженедельных мониторингов об изменениях федерального законодательства в адрес юридических служб муниципальных образований, а также установление необходимости обязательного согласования с государственно-правовым управлением администрации Губернатора Ульяновской области проектов модельных актов, разрабатываемых органами исполнительной власти для муниципальных образований. Несмотря на это, Министерством строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области направлено органам местного самоуправления модельное постановление администрации муниципального образования «О формировании фонда капитального ремонта на счёте регионального оператора» без согласования.

Все вышеуказанные меры, наряду с согласованием проектов муниципальных нормативных правовых актов с органами прокуратуры, муниципальными общественными палатами и членами Палаты справедливости и общественного контроля, направлены на повышение качества муниципальных актов. Муниципальные же комиссии должны стать таким же координирующим началом муниципального нормотворчества как и Комиссия Ульяновской области по законопроектной деятельности.

В целом работа муниципальных комиссий позволила вывести муниципальное нормотворчество на новый уровень, сделать работу более плановой и качественной, позволившей при принятии актов учитывать не только интересы власти, но и населения. И это отмечают сами муниципальные образования.

Наиболее эффективно функционируют комиссии по нормотворческой деятельности в таких муниципальных образованиях как: город Ульяновск, город Димитровград, Кузоватовский район, Радищевский район, Сенгилеевский район, Мелекесский район, Старомайнский район, Цильнинский район.

Вместе с тем, говорить о том, что всё гладко с муниципальным нормотворчеством ещё рано.

Например, не все проекты муниципальных нормативных правовых актов выносятся на рассмотрение муниципальных комиссий. Так в Инзенском районе Ульяновской области приняты решения Совета депутатов «О бюджете муниципального образования «Инзенский район» на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов и «О внесении изменений и дополнений в решение Совета депутатов муниципального образования «Инзенский район» от 18.12.2013 № 23 «О бюджете муниципального образования «Инзенский район» на 2014 год и на плановый период 2015-2016 годов», без рассмотрения хода их подготовки на комиссии по нормотворческой деятельности. В связи с чем информацией о наличии (отсутствии) заключений на проекты муниципальных нормативных правовых актов, а также о соблюдении сроков принятия (издания) указанных актов в соответствии с планом нормотворческой деятельности мы не располагаем.

Кроме того, говоря о процедуре принятия нормативных актов, нельзя не затронуть вопрос о порядке их вступления в силу. Так, не смотря на неоднократные указания в течение последних лет на обязательность соблюдения порядка официального опубликования решений о бюджете и изменений в бюджет не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке (статья 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации) выявляется значительное число таких нарушений.

Проведённый в этом году выезд в Сенгилеевский район выявил, что как бюджет района, так и бюджеты поселений и изменения в них официально не публикуются. Аналогично и в поселениях Кузоватовского района.

В этом же районе, а также поселениях Тереньгульского и Кузоватовского районов принимаются акты законодательства о налогах и сборах в нарушение пункта 1 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации, которая предусматривает, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу (изменения в земельный налог на 2015 год в декабре 2014 года, налог на имущество физических лиц).

Также хотелось бы сказать несколько слов о тех масштабных изменениях федерального законодательства по вопросам организации местного самоуправления, в рамках которых необходимо внесение изменений в муниципальные нормативные правовые акты.

1. В первую очередь это изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (изменения от 27.05.2014 № 136-ФЗ - вступили в силу с 27.05.2014; изменения от 23.06.2014 № 165-ФЗ - с 05.07.2014 - с 1 января 2015 года):

- изменён перечень вопросов местного значения и полномочий сельских поселений (бюджет, местные налоги и сборы, муниципальное имущество, первичные меры пожарной безопасности, обеспечение услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, организация досуга и культуры, физической культуры и массового спорта, архивные фонды, организация благоустройства территории (за исключением городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий), присвоение адресов объектам адресации, содействие сельскохозяйственному производству, малому и среднему предпринимательству, работа с детьми и молодежью, оказание поддержки в охране общественного порядка);

Однако уставы некоторых муниципальных образований в 2015 году были опротестованы Ульяновской областной природоохранной прокуратурой, по факту неприведения уставов в соответствие с перечнем вопросов местного значения сельского поселения (Чердаклинский, Кузоватовский, Мелекесский, Павловский, Инзенский, Тереньгульский районы). Всего 24 протеста.

- изменено понятие муниципального контроля – не только за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, и муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

- изменён порядок формирования конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы администрации;

- изменения, направленные на восстановление прав глав муниципальных образований, отправленных в отставку, в случае, если решение представительного органа об отставке будет признано незаконным в суде, т.е. досрочные выборы главы муниципального образования не могут быть назначены либо новый глава не может быть избран из состава совета депутатов до вступления решения суда в законную силу.

2. Необходимо обратить внимание и на проект федерального закона № 754396-6 «О внесении изменений в статью 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предлагается дополнить в качестве обстоятельства, исключающего производство по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица органа местного самоуправления, которое направляло обращение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что бюджетные ассигнования на указанные цели не выделялись.

 

3. С 2015 года существенным образом изменены и расширены положения земельного законодательства, практически устанавливающие новый порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, изменение правового регулирования возникновения, прекращения и реализации прав на земельные участки:

- исключена возможность предоставления земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта строительства (без проведения торгов), когда процедура предоставления земельного участка начинается с его выбора и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Следовательно, с марта 2015 г. отсутствует необходимость в подготовке и согласовании акта выбора земельного участка, а порядок предоставления земельных участков опирается на генеральный план территории, правила землепользования и застройки, а также документацию по планировке территории.

- земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, теперь будут передаваться в аренду, в том числе для целей строительства, на торгах, проводимых в форме аукциона;

- установлен закрытый перечень случаев предоставления земельных участков без проведения торгов для юридических лиц (предоставление земельного участка для комплексного освоения территории; участка, образованного в границах застроенной территории, лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории; лицам, являющимся собственниками зданий и сооружений; для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения и ряд других случаев);

- предусмотрена возможность обмена земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности (если земельный участок у частного собственника изымается для государственных или муниципальных нужд либо если в соответствии с документацией по планировке территории предназначен для размещения объекта социальной инфраструктуры, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры или на нем уже расположены указанные объекты);

- предусмотрена возможность предоставления земельных участков без проведения аукциона и некоторым льготным категориям физических лиц для осуществления индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства (Закон Ульяновской области от 17.11.2003 № 059-ЗО «О регулировании земельных отношений в Ульяновской области»);

- изменения коснулись и порядка установления сервитута, теперь его можно будет устанавливать по соглашению с законным владельцем земли, а не только с её собственником;

- примечательным новшеством является появление в Земельном кодексе РФ статьи 39.33, устанавливающей случаи использования земельных участков, находящихся в публичных формах собственности, без прохождения процедуры их предоставления и установления сервитута, а только на основании разрешений уполномоченного органа - это проведение инженерных изысканий, капитальный или текущий ремонт линейного объекта, строительство временных или вспомогательных сооружений, размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, перечень которых будет установлен Правительством РФ. Да, действительно, указанная норма существенно облегчит жизнь владельцам торговых павильонов и киосков;

- изменения коснулись и перераспределения полномочий между уполномоченными органами в части распоряжения земельными участками, так, в Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» внесено изменение, что в случае, если утверждены правила землепользования и застройки поселения, то земельными участками, отнесенными к неразграниченной государственной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления поселения, а не муниципальные районы.

Обращаю внимание глав администраций муниципальных образований, на необходимость принятия соответствующих муниципальных нормативных правовых актов.

4. В 2014 году также внесены изменения в бюджетное законодательство, затрагивающие интересы муниципалитетов:

- закреплено право законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представительных органов муниципальных образований осуществлять рассмотрение проектов государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ и предложений о внесении изменений в государственные программы субъектов Российской Федерации, муниципальные программы в порядке, установленном законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В развитие данной нормы в Ульяновской области был приняты изменения в Закон Ульяновской области «Об особенностях бюджетного процесса в Ульяновской области».

- увеличен с 2 месяцев до 3 месяцев срок для приведения муниципальных программ в соответствие с принятым решением о бюджете со дня вступления в силу решения о бюджете (данная норма приостановлена до 1 января 2016 года Федеральным законом от 08.03.2015 № 25-ФЗ);

- кроме того, с 1 января 2015 года нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, договоры, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов, должны предусматривать положения о порядке их исчисления, размерах, сроках и (или) об условиях их уплаты;

- Бюджетный кодекс дополнен положениями о долгосрочном бюджетном планировании (статья 170.1), при этом бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период формируется в случае, если представительный орган муниципального образования принял решение о его формировании в соответствии с требованиями настоящего Кодекса. Для чего местная администрация должна установить порядок разработки и утверждения, период действия, а также требования к составу и содержанию бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период.

5. С 1 января 2015 г. также вступили в силу изменения налогового законодательства:

- изменён срок уплаты физическими лицами земельного налога и налога на имущество. Физические лица должны уплачивать земельный налог и налог на имущество не позднее 1 октября года, следующего за истекшим налоговым периодом (абз. 3 п. 1 ст. 397 НК РФ, п. 1 ст. 409 НК РФ). Данное положение необходимо применять уже при уплате налога за 2014 г.

Однако, в некоторых муниципальных образованиях соответствующие муниципальные нормативные правовые акты не приведены в соответствие с изменениями НК РФ, что привело к вынесению актов прокурорского реагирования. (16 протестов на акты поселений Сурского и Карсунского районов).

Представительные органы муниципальных образований устанавливают налоговые ставки для расчёта налога исходя из кадастровой стоимости объекта. Их размер по общему правилу не должен превышать определенных в Налоговом кодексе РФ величин (п. п. 1 и 2 ст. 406 НК РФ).

- с 1 января 2015 года предусмотрен новый вид сбора - торговый сбор, отнесенный к местным налогам и сборам.

Согласно п. 1 ст. 410 НК РФ торговый сбор начинает и прекращает действовать в соответствии с Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (в городах федерального значения - законами соответствующих субъектов РФ). При этом для муниципальных образований, за исключением расположенных на территориях городов федерального значения, такой сбор будет введён соответствующим федеральным законом.

Заканчивая своё выступление, хочется отметить, в целом (что подтверждается данными прокуратуры Ульяновской области) качество муниципальных правовых актов растёт, в том числе благодаря слаженным усилиям всех ветвей власти и общества и принимаемым совместным мерам, но стремиться к лучшему необходимо.

 

Спасибо за внимание!

Добавлено: 4 июня 2015 года, 11:43