Выступление заместителя директора – начальника отдела правовой экспертизы государственно-правового департамента Правительства Ульяновской области О.А.Бессмертной на тему «Порядок подготовки проектов правовых актов и проведение их экспертизы. Актуальные проблемы»

В условиях возникающих трудностей в реализации принятых и принимаемых нормативных правовых актов значительно возрастает роль проведения их правовой экспертизы, результаты которой покажут, насколько эффективным и качественным является нормативный правовой акт. В частности, по результатам правовой экспертизы можно будет ответить на такие вопросы, как соответствие нормативного правового акта актам более высокого уровня, соблюдение правил юридической техники, возможность удовлетворения интересов будущих субъектов правовых отношений, соответствие правилам современного русского литературного языка, необходимость финансово-экономического обеспечения и возникающих в связи с этим расходов соответствующих бюджетов, имеется ли возможность совершения коррупционных правонарушений, существует ли вероятность причинения ущерба окружающей природной среде и др.

В настоящее время в целях совершенствования подготовки правовых актов Губернатора и Правительства Ульяновской области действуют:

- Правила подготовки и издания правовых актов Губернатора и Правительства Ульяновской области, утверждены постановлением Губернатора Ульяновской области от 13.07.2009 № 49;

- Положение о законопроектной деятельности Губернатора и Правительства Ульяновской области, утверждено постановлением Губернатора Ульяновской области от 04.06.2009 № 39.

Остановимся на наиболее проблемных моментах проведения правовой экспертизы правовых актов.

Проведение экспертизы - весьма сложная, ответственная и трудоёмкая деятельность, предполагающая соблюдение определённых правил, процедур и условий

 

Правовая (юридическая) экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принимающего (принявшего) акт, содержащихся в нём норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Кроме того, необходимо также оценить соответствие акта требованиям юридической техники.

Начинать проведение правовой экспертизы необходимо с исследования правовых оснований принятия того или иного нормативного акта (например, исполнение требований федерального законодательства).

При этом должностное лицо, проводящее правовую экспертизу,  должно чётко представлять себе иерархию нормативных актов как федерального (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства), так и регионального уровня (Устав Ульяновской области, закон Ульяновской области, постановления Губернатора и Правительства Ульяновской области, подзаконные акты  исполнительных органов государственной власти Ульяновской области).

В случае же обнаружения коллизий, т.е. противоречий в законодательстве, эксперт для своего заключения должен применять правила разрешения коллизий, опираясь на положения статьи 76 Конституции Российской Федерации. Такие правила в общем виде можно сформулировать таким образом:

1) приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой;

2) приоритет специальной нормы перед общей;

3) приоритет нормы, принятой позднее.

1) Нормативность акта

Следует обратить Ваше внимание на неоднозначное толкование на практике такого понятия как «нормативность правового акта», например Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами.

Общепринятым понятием является определение нормативного правового акта как официального письменного документа, выражающего волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норма права – общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» также  разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:

издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом,

наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В соответствии с пунктом 10 указанного постановления в отдельных случаях о нормативном характере правового акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утверждённые данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учётом этого отсутствие в самом правовом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.

Между тем, следует отметить, что при определении нормативности правового акта Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы руководствуются пунктом 23 Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утверждённых приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 12.01.2004 № 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», согласно которому нормативными правовыми актами не являются:

акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну;

индивидуальные акты (о назначении, перемещении или освобождении от должности, командировках награждении орденами и медалями, присвоении почётного или воинского звания, премировании, назначении персональной пенсии, закреплении жилых и нежилых помещений и предоставлении льгот и преимуществ конкретным лицам и т.п.);

действие которых исчерпывается однократным применением;

оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

о созыве совещаний, конференций, съездов и т.п.;

о сооружении памятников, бюстов, монументов;

акты о внесении правовых актов и их проектов на рассмотрение и утверждение;

акты, направленные на организацию исполнения ранее установленного порядка и не содержащие норм (в том числе акты, содержание которых сводится к извещению об актах других органов);

акты о создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и переименовании организаций (за исключением актов о создании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, административно-территориальных и муниципальных образований в субъектах Российской Федерации);

технические акты (тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм; акты рекомендательного характера;

акты хозяйственно-распорядительного характера: о строительстве и реконструкции конкретных зданий, сооружений предприятий и пуске их в эксплуатацию; о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий; о выделении и разрешении расходовать денежные средства на проведение конкретных мероприятий; об отсрочке погашения задолженности по ссудам;

об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организациям;

иные акты хозяйственно-распорядительного характера.

Так, по результатам изучения таких нормативных правовых актов как: проекты постановлений Правительства Ульяновской области «Об организации и проведении ежегодного специализированного конкурса в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории Ульяновской области», «О проведении  областного конкурса творческих проектов муниципальных образований «Территория – партнёр Ульяновска – культурной столицы», «О проведении Всероссийского конкурса культурных проектов «Современная культура России на территории Ульяновской области», «О проведении финальных  мероприятий Всероссийского телевизионного конкурса «ТЭФИ-Регион» 2010 года по направлению «Информационное вещание» Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ульяновской области сделан вывод о том, что указанные документы нормативными не являются.

Более того, следует отдельно отметить, что Порядок разработки и реализации областных целевых программ на территории Ульяновской области, принятый Правительством Ульяновской области постановлением от 21.03.2011 № 115-П,  который в силу статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нормативным актом (порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования) расценен органами юстиции как не имеющий нормативного характера.

2) Кроме того, в продолжение темы хотелось бы обратить внимание на отдельные моменты подготовки проектов целевых программ.

Исходя из смысла статей 3, 6, 21, 179, 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации если целевой программой не устанавливаются новые расходные обязательства (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), то указанный правовой акт не является нормативным, не относится к актам бюджетного законодательства в силу статьи 3  Бюджетного Кодекса Российской Федерации. Таким образом, указанный акт может утверждаться распоряжением соответствующего органа. Мероприятия соответствующей программы должны быть предусмотрены проектом комплексной программы.

Для примера, можно обратиться к практике федеральных органов. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2010             № 1285-р утверждена Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте, которая определяет систему безопасности, не устанавливая сама по себе новые расходные обязательства областного бюджета.

3) Вопрос реализации отдельных положений всем известного Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» представляется также актуальным.

Так, в уставах муниципальных образований в качестве учредителей муниципальных учреждений, как правило, указываются администрации муниципальных районов.

Обращаем  внимание, что в соответствии со статьёй 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 9.1, 9.2  Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», статьёй 6 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», статьёй 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «О б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» учредителем муниципального учреждения является муниципальное образование, функции и полномочия учредителя осуществляет соответствующий орган местного самоуправления.

При практике реализации указанного Федерального закона у представителей ряда органов местного самоуправления также возникает вопрос о том, какой орган должен осуществлять полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

В силу статей 69.2, 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи  9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» ряд полномочий органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и полномочий главного распорядителя бюджетных средств совпадают, следовательно, вышеуказанные полномочия должны осуществлять одни и те же органы.

То есть, если функции и полномочия учредителя возложены на администрацию муниципального района, то и полномочия главного распорядителя бюджетных средств также должна осуществлять администрация муниципального района.

Статьёй 31 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» органам местного самоуправления поручено осуществить ряд мероприятий в целях приведения правового положения бюджетных и казённых учреждений муниципальных образований в соответствие с требованиями законодательных актов.

При этом ряд муниципальных образований включило в перечень муниципальных казённых учреждений местные администрации и иные органы местного самоуправления, то есть фактически распространило на них нормы Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ о создании органами местного самоуправления в установленный срок казённых учреждений путём изменения типа бюджетных учреждений, внесении изменений в уставы подведомственных казённых учреждений.

Из  содержания статей 17,  37, 41 Федерального закона от 06.10.2003   № 131-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», статей 6, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 31 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» следует, что представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа и местные администрации обладают правами юридического лица с распространением на них положений, установленных для муниципальных казённых учреждений.

Что касается иных органов местного самоуправления, которые в соответствии с уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, отмечаем, что по данному вопросу имеется коллизия норм статьи 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 41 Федерального закона от 06.10.2003          № 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казёнными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Однако при конструкции правовых норм законодатель разделяет полномочия органов местного самоуправления в отношении муниципальных казённых учреждений от функций самих муниципальных казённых учреждений.

Нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации также органы местного самоуправления (муниципальные органы) и казённые учреждения разделяются; в силу статьи 161 указанного кодекса, положения, установленные для казённых учреждений, только распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными  внебюджетными фондами.

Также в силу статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органы местного самоуправления отделяются от хозяйствующих субъектов, то есть ограничены в праве муниципального казённого учреждения на осуществление приносящую доходы деятельность, если такое право предусмотрено в его учредительном документе.

Таким образом, полагаем, что на органы местного самоуправления только распространяются положения, установленные для казённых учреждений; нормы Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» о создании органами местного самоуправления казённых учреждений путём изменения типа бюджетных учреждений, определении перечня казённых учреждений; внесении изменений в уставы подведомственных казённых учреждений не распространяются на правовое положение самих органов местного самоуправления.

Органам местного самоуправления рекомендуется проанализировать положения уставов муниципальных образований и положений об органах на предмет соответствия нормам Федерального закона от 08.05.2010  № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и внести необходимые изменения, включая положения об учредителях муниципальных учреждений, органах, осуществляющих функции и полномочия учредителя, наименований типов муниципальных учреждений.

Во избежание актов прокурорского реагирования, учитывая  коллизионность норм федерального законодательства, считаем необходимым при разработке правовых актов в установленном порядке согласовывать их с органами прокуратуры.

 

4) Обращаем Ваше внимание также на следующие наиболее типичные нарушения, встречающиеся при подготовке правовых актов исполнительными органами государственной власти Ульяновской области, а также органами местного самоуправления:

- нарушения порядка опубликования актов и их вступления в силу;

- несоответствие необходимой форме издания акта;

- подписание акта неуполномоченным лицом;

- превышение полномочий при принятии нормативных правовых актов;

- несвоевременное внесение изменений, не признание утратившими силу актов вследствие изменения действующего законодательства;

- нарушения правил юридической техники.

Нарушения правил юридической техники встречается повсеместно и регулярно. Это нарушение пунктуации, орфографии, имеются сокращения слов, исправления текста правового акта, зачёркивания и приписки (подобное нарушение встречается в муниципальных правовых актах), неверно указываются ссылки на ранее принятые законодательные акты, а также  использование ссылок на утратившие силу правовые акты; отсутствует единообразное структурное построения текста (междустрочный интервал, вид шрифта, регистр букв, расположение текста на странице), отсутствует единообразное применение терминов, присутствует несоответствие терминологии в проектах общепринятой терминологии на федеральном уровне.

Во избежание указанных ошибок при разработке правовых актов следует руководствоваться постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов, разработанными Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Инструкцией по делопроизводству в Правительстве Ульяновской области и исполнительных органах государственной власти Ульяновской области, утверждённой постановлением Правительства Ульяновской области от 20.02.2009 № 61-П.

 

Выступление заместителя директора – начальника отдела правовой экспертизы государственно-правового департамента Правительства Ульяновской области О.А.Бессмертной на тему «Порядок подготовки проектов правовых актов и проведение их экспертизы. Актуальные проблемы»  (в формате .rtf, 118 Кб)

Добавлено: 13 апреля 2011 года, 12:21

Изменено: 13 апреля 2011 года, 17:32