В развитии местного самоуправления важно учесть даже мелочи (к Общероссийскому муниципальному правовому форуму)

Интервью Губернатора Ульяновской области С.И.Морозова российскому журналу для руководителей и специалистов местного самоуправления «Муниципалитет» (5/2011)

Из биографии С.И. Морозова

…В декабре 2000 года избран главой города Димитровграда. Морозов - инициатор участия Димитровграда в региональных конкурсах "Культурная столица Поволжья" и "Самый  благоустроенный город России", один из главных разработчиков городских программ по этим направлениям. В 2003 году Димитровград стал победителем федерального конкурса и получил звание Культурной столицы Поволжья-2004. Дважды город награждался специальными правительственными призами за успехи в благоустройстве.

В декабре 2004 года Сергей Иванович Морозов избран главой администрации Ульяновской области. 20 марта 2006 года Президент РФ Владимир Путин внес кандидатуру Сергея Морозова на рассмотрение депутатов областного Законодательного Собрания Ульяновской области для наделения его полномочиями Губернатора Ульяновской области. 28 марта депутаты утвердили кандидатуру Сергея Морозова на пост Губернатора Ульяновской области.

28 февраля 2011 года Президент РФ Дмитрий Медведев, по предложению Всероссийской политической партии "Единая Россия", внес на рассмотрение Законодательного Собрания Ульяновской области кандидатуру Сергея Морозова для наделения его полномочиями Губернатора Ульяновской области. 6 марта на внеочередном заседании депутаты утвердили кандидатуру Сергея Морозова на посту Губернатора области…

 

Сергей Иванович! Ваша область сегодня одна из динамично развивающихся в России. Не последнюю роль играет здесь фактор умело выбранной регионом модели организации местного самоуправления. Расскажите, о структуре МСУ в области? Каковы ее приоритеты? Претерпела ли она изменения с начала реализации 131-го ФЗ?

Действительно, за последние годы нам удалось добиться неплохих результатов в социально-экономическом развитии. Ульяновская область преодолела кризисные проявления в экономике и по многим показателям мы значительно выправили положение. По итогам 2010-го года по индексу промышленного производства заняли первое место в Приволжском федеральном округе и четвертое в России. Отмечу, что за период с 2005 года в экономику области вложено более 4,5 миллиардов евро инвестиций. Реализовано 37 крупных инвестиционных проектов, в ходе которых создано более восьми тысяч семисот новых,  высококвалифицированных рабочих мест.

Развитию местного самоуправления  в нашей области уделяется особое внимание. До 2006 года местное самоуправление у нас в регионе, как и в большинстве субъектов Российской Федерации, осуществлялось только на уровне районов и городов областного значения. Сразу после появления 131-го Федерального закона, предусматривавшего формирование нового, поселенческого уровня местного самоуправления, мы начали активно готовиться к тому, чтобы переход к новой модели прошел безболезненно и с максимально положительным результатом.

Время показало, что на самом начальном этапе, когда определялись с границами будущих поселений, совершенно  правильным было решение, по максимуму укрупнить существующие сельсоветы. Таким образом, вместо более, чем трехсот сельсоветов было образовано 142 сельских и городских поселения. Они были сформированы на базе объединений нескольких сельских администраций. В состав поселений вошло в среднем 4-5 населенных пунктов с учетом требований пешеходной доступности, в среднем численность населения в поселениях составляет 2,5-3 тысячи человек. При этом все правила пешеходной доступности до административного

центра поселения были соблюдены. Понятно, что крупным поселениям гораздо легче решать вопросы наполняемости бюджетов и обеспеченности кадрами. Поэтому, когда в ряде субъектов Российской Федерации были вынуждены организовывать укрупнение муниципалитетов поселенческого уровня, в Ульяновской области изначально границы муниципальных образований были установлены с учетом оптимальной схемы территориальной организации местного самоуправления.

Именно кадровой проблеме мы уделяли максимальное значение на начальном этапе. Сразу же поставили себе цель добиться того, чтобы в 2006 году в полном объеме приступить к реализации 131-го федерального закона и планомерно вели работу в этом направлении.

Поэтому первые выборы во вновь образованные органы местного самоуправления были проведены в 2005 году. Для того, чтобы выполнить большой объем подготовительной работы: обучить глав  муниципальных образований, депутатов,  служащих, подготовить и принять большое количество муниципальных правовых актов, помимо специального подразделения в администрации губернатора, создали Совет муниципальных образований Ульяновской области. Как итог, к 1 января 2006 года мы имели полностью сформированные, подготовленные органы местного самоуправления с утвержденной нормативно-правовой базой, как на региональном, так и на местном уровне.

Органы местного самоуправления поселений впервые сами стали хозяевами с собственными бюджетами, собственным имуществом и с собственным объемом полномочий. На первых этапах наиболее сложные вопросы местного значения многие поселения передавали на исполнение в район, но с каждым годом таких вопросов становилось все меньше.

На начальном этапе реализации реформы в организации системы местного самоуправления мы использовали  разные модели.

На уровне городских округов, а также в городских поселениях глава муниципального образования  избирался на муниципальных выборах и возглавлял местную администрацию. В большинстве муниципальных районов глава избирался из состава представительного органа и возглавлял его, а глава администрации назначался по контракту. При этом и глава муниципального района, и глава администрации исполняли свои полномочия на постоянной основе. В сельских поселениях глава муниципального образования избирался на муниципальных выборах и возглавлял как местную администрацию, так и представительный орган.

За время переходного периода 2006-2009 годов постоянно проводилась  оценка данных моделей, выявлялись положительные и отрицательные примеры муниципальной практики. По результатам анализа совместно с органами местного самоуправления было принято консолидированное решение о наибольшей эффективности системы, базирующейся на разделении позиций главы муниципального образования, исполняющего полномочия председателя Совета депутатов, и главы администрации на контрактной основе (сити-менеджер). При данной системе достигается четкое разделение ролей органов местного самоуправления. Совет депутатов - центр принятия нормативных правовых актов, определяющих направления развития муниципального образования, и центр контроля за их исполнением. Глава администрации - центр исполнения принятых решений, охватывающих весь объем административно-хозяйственного управления.

Следует отметить, что Ульяновская область здесь выступала одним из лидеров данного федерального тренда. Затем, в 2010-2011 годах, на эту модель перешли многие муниципальные образования субъектов Российской Федерации. Так, например, на уровне Приволжского федерального округа в 64 % административных центров местной администрацией руководит "ситименеджер".

В данной схеме особое значение придается организации контроля со стороны представительного органа за деятельностью местной администрации. Во всех муниципальных образованиях заключены Соглашения между Советами депутатов и местными администрациями, предусматривающие ежегодный отчет главы местной администрации и руководителей ее структурных подразделений о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Советом депутатов.

 

Сергей Иванович, одна из основных проблем реализации 131-го Федерального закона -  выстраивание межбюджетных отношений. Как этот вопрос решается в Ульяновской области?

В части финансового обеспечения территорий необходимо отметить продолжающуюся тенденцию к сохранению зависимости местных бюджетов от областного бюджета Ульяновской области, что в принципе характерно для большинства субъектов Российской Федерации. Так, по прогнозу за 2011 год доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов составит только 43,7 %. Остальное - это безвозмездные перечисления из областного бюджета.

На сегодняшний день областью приняты обязательства по софинансированию большого количества вопросов развития  социальной сферы и инженерного комплекса на территориях муниципальных образований. Действует 12 областных целевых программ, предусматривающих решение подобных проблем.

Тем не менее, необходимо отметить, что по расчетам регионального министерства финансов в текущем году обеспеченность расходных обязательств муниципальных районов и городских округов составляет 65 %, в поселениях расходные обязательства обеспечены на 60 с небольшим процентов.

Данная относительно негативная статистика обусловлена, в первую очередь, низкими налоговыми доходами местных бюджетов. Налоги, отнесенные бюджетным законодательством к местным налогам, так и не заработали в полной мере. Например, по прогнозу за 2011 год доля земельного налога в общем объеме налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов (то есть, доходов без учета межбюджетных трансфертов из областного бюджета) составит лишь 7,1 %, доля доходов от налога на имущество физических лиц - 0,2 %, тогда, как налог на доходы физических лиц, имеющий полностью сформированную налогооблагаемую базу и в целом надлежащее администрирование, обеспечит в местные бюджеты 56,2 % доходов.

Со сбором данного налога следует отметить достаточно серьезную проблему, о которой много говорилось практически с момента начала реформы местного самоуправления, а именно - зачисление данного налога в бюджет по месту регистрации организаций. В данном случае складывается парадоксальная ситуация, когда оплата бюджетных услуг гражданам производится из бюджета территории, в который данными гражданами этот налог не уплачивался. В этой связи считаю целесообразным вернуться к рассмотрению на федеральном уровне вопроса о внесении изменений в налоговое законодательство в целях изменения порядка уплаты налога на доходы физических лиц.

Возвращаясь к доходным источникам, следует отметить и еще одну проблему - относительно низкую долю неналоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов  - всего чуть более 25,7 %. При этом около 80 % от общей суммы доходов, полученных из данного источника, приходится на городские округа. В муниципальных районах и, особенно, сельских поселениях муниципальное имущество практически не приносит доходов. Спрос на земельные участки, расположенные в сельской местности, крайне низок.

Кроме того, поступающие в бюджеты городских округов доходы от использования муниципального имущества в размере 811,9 млн. руб. являются в большинстве своем доходами от отчуждения муниципального имущества и сдачи в аренду земельных участков. Данный факт может привести в среднесрочной перспективе к дальнейшему снижению объемов этих доходов по мере того, как процесс перепрофилирования и отчуждения муниципального имущества будет завершаться. Вдобавок, весомый вклад в объем данных доходов вносят арендные платежи за земельные участки, предоставляемые под строительство, что ставит в серьезную зависимость объемы поступлений в бюджет от интенсивности строительной деятельности на территориях муниципальных образований.

 Возвращаясь к налоговым доходам местных бюджетов, необходимо еще раз остановиться на  проблеме низкой доли доходов от иных местных налогов. По итогам прошедшего года на все остальные налоговые источники пришлось только 10,8 %. Проблемным здесь, в первую очередь,   остается единый сельскохозяйственный налог. Несмотря на недостаточность финансовых ресурсов, сложности, обусловленные посткризисными обстоятельствами, органам государственной власти и местного самоуправления удалось сохранить социальную ориентацию местных бюджетов.

Более 40 % расходов местных бюджетов пришлось на поддержку образовательных учреждений и финансирование образовательных программ, 15 % средств, направленных на финансирование расходных обязательств, было потрачено на поддержку здравоохранения, развития физической культуры и спорта. В рамках реализации мер социальной поддержки населения на различные социальные выплаты приходится 1013,1 млн. руб. Необходимо также отметить и высокую долю расходов в жилищно-коммунальном комплексе. Всего за прошедший год местными бюджетами на поддержку и развитие инженерной инфраструктуры в коммунальном хозяйстве (в первую очередь, газового и водопроводного хозяйства), капитальный ремонт жилья было предусмотрено около 4 млрд. руб. Доля данных расходов в общем объеме расходов местных бюджетов составила 21 %.

В рамках обеспечения мер по сбалансированности местных бюджетов в Ульяновской области принят закон о межбюджетных отношениях. В соответствии с данным законом установлены единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет Ульяновской области, в размере 10 % в бюджеты поселений и муниципальных районов и 20 % в бюджеты городских округов. В рамках бюджетного выравнивания муниципальных районов и городских округов законом предусматривается выделение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотации на стимулирование развития налогового и экономического потенциала и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, субсидий, иных межбюджетных трансфертов.

Всего на 2011 год в местные бюджеты всех уровней в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности планируется поступление 2 млрд. 426 млн. руб., что составит 16,7 % доходов местных бюджетов (без учета субвенций).

В целях стимулирования муниципальных образований к наращиванию собственной доходной базы и повышения собираемости налогов совместно с органами государственной власти проводится ежедневный и ежемесячный анализ исполнения доходной части местных бюджетов области, в том числе в сравнении с аналогичным периодом прошлого года, осуществляется контроль за ходом выполнения Плана межведомственных мероприятий по увеличению доходной части консолидированного бюджета Ульяновской области. Совместно с налоговыми органами дополнительно осуществляется работа по сокращению недоимок в местные бюджеты.

В рамках поддержки инвестиционной деятельности муниципальных образований со стороны органов государственной власти области оказывается организационная, методическая и информационная поддержка. В каждом муниципальном образовании сформирован реестр  инвестиционных проектов, состоящий из четырех групп: реализованные проекты; реализующиеся

проекты; проекты, предполагаемые к реализации; инвестиционные предложения. К каждому проекту для оперативного решения вопросов, связанных с его реализацией, прикреплен куратор из числа должностных лиц администрации муниципального образования. Созданы совещательные органы под председательством глав районов и глав администраций районов по рассмотрению вопросов об инвестиционной деятельности на территории муниципальных образований (штабы, советы). Их основная цель − разработка мер поддержки инвесторов, рассмотрение инициатив потенциальных инвесторов, планирующих реализацию проектов на территории муниципального образования, обсуждение вопросов по решению проблем, препятствующих реализации существующих проектов и, главное, устранение административных барьеров.

Необходимо также отметить, что Министерство экономики Ульяновской области осуществляет постоянную методическую поддержку  администраций муниципальных образований в части формирования истемы поддержки инвесторов и планирования инвестиционной деятельности. Кроме того, активное содействие оказывается в поиске потенциальных инвесторов с помощью размещения информации о ресурсах городов и районов на сайте департамента, подготовки материалов для проведения выставок и презентаций инвестиционного потенциала Ульяновской области, как в России, так и за рубежом, поиска инвестиционных площадок, организации и сопровождения визитов делегаций компаний - потенциальных инвесторов.

 

Как известно, в Ульяновской области создан и работает Совет региональных и местных властей. Аналогов такой конструкции взаимодействия ветвей власти в России нет. Что дает региону такое объединение усилий? Что Вы, как губернатор, ждете от этого?

В течение переходного периода основными формами комплексного взаимодействия между уровнями власти в нашем регионе выступали Губернаторский Совет Ульяновской области и Совет представительных органов. В их рамках рассматривались системные проблемные вопросы, характерные для большинства муниципальных образований, и определялся комплекс рекомендаций по их решению. Так, например, в 2010 году состоялось три заседания Губернаторского совета, в рамках которых были рассмотрены вопросы разграничения полномочий между поселениями и муниципальными районами, механизмы создания единых диспетчерских служб в муниципальных образованиях, алгоритмы решения проблемных вопросов в сфере лицензирования образовательной деятельности, развитие территориального общественного самоуправления. Кроме того, состоялось два заседания Совета представительных органов при Губернаторе области по вопросам реализации контрольных функций со стороны представительных органов за деятельностью местных администраций и совершенствования системы взаимодействия представительных и исполнительных органов власти.

Вместе с тем анализ работы показал, что данная система все же не позволяет в полном объеме учитывать мнение всех заинтересованных структур по многим вопросам, касающимся стратегического развития региона. В настоящее время на территории Ульяновской области действует более двухсот органов государственной власти, местного самоуправления, совещательных и координационных советов. Такое многообразие структур, обладающих собственными интересами и действующих в рамках собственной компетенции, зачастую ведет к отсутствию единой согласованной позиции и приоритетов в развитии региона и муниципальных образований.

В связи с этим было принято решение о создании Совета региональных и местных властей в Ульяновской области, который не только соединил в себе Губернаторский Совет и Совет представительных органов, но и включил представителей Законодательного Собрания области, членов областного Правительства, Общественную палату области, экспертное сообщество. По своему статусу Совет является совещательным органом. Я знаю, что ваш журнал, по-моему, в апрельском номере рассказывал о Совете, потому я кратко остановлюсь на схеме формирования Совета.

Совет формируется в составе председателя, сопредседателя, секретаря и членов Совета, которые участвуют в его работе на общественных началах. Председателем Совета является Губернатор Ульяновской области. Сопредседателем - Председатель Законодательного Собрания Ульяновской области, который исполняет обязанности Председателя Совета в период его отсутствия. Обеспечивает работу Совета назначаемый Губернатором Секретарь Совета.

Совет состоит из трех основных структурных элементов: Палаты представительной власти, Палаты исполнительной власти, Бюро Совета. Основу Совета составляют две вышеуказанные Палаты, работу каждой из которых возглавляет председатель. Палата представительной власти занимается обеспечением взаимодействия по вопросам нормотворческой и контрольной деятельности Законодательного Собрания Ульяновской области и представительных органов муниципальных образований Ульяновской области. В ее состав вошли Председатель Законодательного Собрания области, председатели комитетов Законодательного Собрания и председатели представительных органов муниципальных образований.

Палата исполнительной власти занимается выработкой рекомендаций, предложений по направлениям деятельности исполнительной власти Ульяновской области и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В составе палаты члены Правительства,  руководители исполнительных органов государственной власти и главы администраций  муниципальных образований области.

В 2011 году запланировано три сессии Совета региональных и местных властей. В течение года работали комитеты и комиссии. Рассмотрено множество вопросов, по каждому из которых сформирован пакет поручений и рекомендаций.  Эти решения позволили добиться значительного повышения эффективности и оперативности взаимодействия между местным уровнем власти и государственными органами, а также разобрать и наметить пути решения множества спорных вопросов.

 

Сергей Иванович, сегодня большое внимание уделяется подготовке кадров для органов местного самоуправления. Как этот вопрос решается в Ульяновской области?

Развитие местного самоуправления, каким бы штампом это ни звучало, не возможно без устойчивого развития кадрового потенциала.

Законодательство постоянно совершенствуется, усложняется уровень задач, которые решаются органами местного самоуправления, а, значит, и уровень подготовки сотрудников на местах должен неизменно повышаться. Тот факт, что большинство глав администраций в настоящее время замещают свои должности, пройдя процедуру конкурсного отбора, способствует профессионализации управления исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления. В настоящее время на муниципальной службе в Ульяновской области трудятся более 3 тысяч муниципальных служащих. Причем, за последние 3 года численность муниципальных служащих в Ульяновской области сократилась более, чем на 300 человек. Данный процесс связан с оптимизацией управленческих процессов на местном уровне.

Оценивая общий образовательный уровень государственных и муниципальных служащих, приведу некоторые данные. В настоящее время 72,3 % муниципальных служащих имеют высшее образование, из них высшее экономическое 20,5 %, высшее юридическое 11,1 %, иное высшее образование - 39,3 %. По-прежнему, только небольшое количество муниципальных служащих имеют образование в области государственного и муниципального управления, всего 1,4 %. Отмечу, что в 2008 году доля муниципальных служащих с высшим образованием составляла 64 %.

Понимая необходимость и важность развития кадрового потенциала в регионе, мы создали и отладили региональную систему кадровой работы и на уровне органов государственной власти, и на уровне органов местного самоуправления После начала реформы местного самоуправления действовала областная целевая программа "Государственная поддержка развития местного самоуправления в Ульяновской области на 2007-2009 годы". Одним из важнейших направлений в данной программе стало повышение квалификации муниципальных служащих. Благодаря мероприятиям в данной сфере повысили свою квалификацию более 600 муниципальных служащих.

В настоящее время в Ульяновской области принята новая программа: "Развитие государственной гражданской и муниципальной службы Ульяновской области" на 2011-2013 годы". Общий объем финансирования мероприятий программы составляет 12 миллионов рублей на 3 года. Ожидается, что при помощи данной программы повысят свою квалификацию более 1300 государственных гражданских и муниципальных служащих.

 

Каким образом оказывается поддержка непосредственному участию населения в осуществлении местного самоуправления? Как поддерживается территориальное общественное самоуправление?

Муниципальное управление немыслимо без его основы - жителей муниципальных образований. В это сфере также интенсивно ведется работа для того, что бы все решения на местном уровне были максимально открытыми для людей, чтобы решения принимались только после их публичного обсуждения с обществом.

С этого года запущены процессы создания и развития территориального общественного самоуправления. Например, в городе Ульяновске до конца текущего года будут утверждены границы и заработают более 35 органов ТОС. В Ульяновской области в текущем году утверждена долгосрочная программа содействия развитию институтов гражданского общества, в рамках которой предусматривается выделение субсидий органам территориального общественного самоуправления. Финансовые средства получат те ТОСы, которые одержат победу в специальном конкурсе между органами территориального общественного самоуправления. Всего на эти цели в бюджете Ульяновской области в 2011 году предусмотрено более 3 миллионов рублей.

Кроме того, во всех муниципальных районах и городских округах работают общественные палаты и общественные советы, главной целью которых является проведение общественной экспертизы, принимаемых на муниципальном уровне решений.

 

Очень важный вопрос, который сегодня  решается, в том числе и на федеральном уровне -  это вопрос совершенствования распределения полномочий между всеми уровнями власти. Знаю, что и Вы, и главы муниципалитетов, и депутаты всех уровней активно включились в работу Рабочей группы, созданной по решению Президента России Д.А. Медведева.
Какие предложения направлены регионом в Рабочую группу, какой эффект они могут дать для совершенствования местного самоуправления?

В последнее время вопросы разграничения полномочий между различными уровнями власти носят весьма актуальный характер в связи с большим массивом принимаемых нормативных актов, изменением конъюнктуры общественных отношений, пересмотром роли государственного  регулирования общественных отношений, развитием системы органов местного самоуправления.

В рамках подготовки предложений в части разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ мы отметили ряд противоречий федерального законодательства.  Это неизбежно влечет конфликты правовых норм между собой, правовую неопределенность нормативного регулирования общественных отношений, различный опыт в правовом регулировании однородных групп правоотношений в субъектах РФ. Это в свою очередь делает невозможным реализацию конституционного принципа  единства правового и экономического пространства, а также ведет к увеличению количества судебных дел, актов реагирования прокуратуры и территориальных органов Министерства юстиции РФ по оспариванию региональных нормативных актов.

В части финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления сложившаяся система распределения налоговых доходов, по-прежнему, не способствует стимулированию муниципалитетов к увеличению собственной доходной базы. Обсуждая все эти коллизии, мы посчитали необходимым предложить к рассмотрению определенные мероприятия. В частности, внести изменения в налоговое законодательство в части передачи полномочий по администрированию доходов от земельного налога и налога на имущество физических лиц (а в последующем и единого налога на недвижимость) органам местного самоуправления. Важно рассмотреть возможность сокращения размеров льгот, установленных налоговым законодательством, по местным налогам для отдельных категорий налогоплательщиков. Например, в настоящее время местные бюджеты несут потери от освобождения от уплаты земельного налога на участки, занятые некоторыми объектами, находящимися в федеральной собственности (объекты Министерства обороны Российской Федерации, государственного лесного фонда и т.п.), земли, занятые линейными объектами. В  целях содействия расширению налогооблагаемой базы по земельному налогу целесообразно передать полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на уровень поселений.

Сегодня необходима гибкая система межбюджетных отношений, а значит целесообразно рассмотреть возможность установления полномочий субъектов Российской Федерации по введению дополнительных нормативов отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но также и от остальных налогов, доходы от которых подлежат зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. Дополнительно в данной связи следует также рассмотреть возможность установления права субъектов Российской Федерации вводить дифференцированные в разрезе муниципальных образований нормативы отчислений от указанных налогов, что может позволить избежать риска недополучения доходов отдельными муниципальными образованиями, обусловленного неравномерностью распределения налогооблагаемой базы по территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Я уже говорил о том, что единый сельскохозяйственный налог не оказывает существенного влияния на рост доходной части местных бюджетов. Отчасти, это связано с тем, что представительные органы муниципальных образований не имеют возможности оказывать влияние на собираемость данного налога, поскольку порядок его исчисления и уплаты устанавливается Налоговым кодексом Российской Федерации. Другая причина − в проблематичности установления налогооблагаемой базы по данному источнику, которая обуславливается добровольностью налогоплательщика по переходу на данную систему налогообложения на декларативной основе, что, в свою очередь, не позволяет использовать для расчета налогооблагаемую базу предыдущего периода. Но основной же причиной, по которой единый сельскохозяйственный налог не играет какой-либо решающей роли в росте доходов местных бюджетов, является тот факт, что, например, в Ульяновской области в целях выживания многие сельскохозяйственные предприятия   в условиях постоянного роста себестоимости сельскохозяйственной продукции вынуждены заниматься другими, более прибыльными видами деятельности (торговля, строительство и пр.) и не могут перейти на уплату единого сельскохозяйственного налога, если по итогам девяти месяцев года доля дохода от реализации произведенной сельскохозяйственной деятельности составляет менее 70 %. Было бы целесообразно снизить минимальный уровень, дающий право перехода на единый сельскохозяйственный налог, до 50 %. В целях облегчения налогового бремени для сельхозтоваропроизводителей, занимающихся развитием социальной инфраструктуры села, мы предложили внести изменения в статью 31 "Земельный налог" части второй Налогового Кодекса Российской Федерации, предполагающие уменьшение налогооблагаемой базы по земельному налогу для сельскохозяйственных товаропроизводителей на сумму средств, направляемых ими на развитие социальной сферы села.

В настоящее время есть определенное напряжение во взаимодействии с налоговыми органными, которые отказываются представлять финансовым органам сведения, не предусмотренные  постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2004 №410 "О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов". Перечень информации, обязательной к представлению налоговыми органами в финансовые, согласно указанному постановлению, является крайне ограниченным и недостаточным для использования в работе с налоговыми доходными источниками. В итоге финансовые органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, ответственные за составление и исполнение бюджетов, лишены возможности получать информацию о налоговой базе региона, о начисленных и уплаченных налогах, налоговой задолженности по конкретным плательщикам.

В связи с этим необходимо дополнить установленный перечень представляемой налоговой информации сведениями о суммах задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в соответствующие бюджеты; о поступлении  налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации по основным отраслям экономики; о налоговой базе и структуре  начислений по основным видам налогов, имеющим долю поступления в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; о задолженности крупнейших предприятий-недоимщиков по налогам и сборам.

До настоящего времени остаются нерешенными вопросы надлежащей передачи и финансового обеспечения государственных полномочий, которые фактически довольно длительный период осуществляются органами местного самоуправления. Например, осуществление регистрационного учета граждан по месту жительства и месту пребывания.

В части разграничения полномочий по уровням публичной власти мы предлагаем так же  рассмотреть ряд вопросов.

Нечеткое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления на сегодняшний день привело к тому, что сложилась негативная для муниципальных образований судебная практика по привлечению к ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц в любых случаях. Данная практика складывается в основном в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, профилактики терроризма и экстремизма, гражданской обороны. Действующее федеральное законодательство не содержит четкого и всеобъемлющего перечня полномочий органов местного самоуправления в вышеуказанных сферах отношений, что, в свою очередь, зачастую служит основанием для контрольных и надзорных органов привлекать к ответственности должностные лица местного самоуправления за любое нарушение на территории муниципального образования соответствующего отраслевого законодательства. 

По-прежнему остается нерешенным вопрос нечеткого разграничения вопросов местного значения по уровням местного самоуправления. Так, например, 131-ФЗ относит к вопросам местного  значения и районов, и поселений "обеспечение условий для развития на территории муниципального района (поселений) физической культуры и массового спорта". Учитывая, что территория муниципального района состоит из территорий поселений, указанный вопрос на практике приводит к дублированию полномочий и смешению компетенции органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов в указанной сфере.

Аналогичная ситуация зачастую складывается и с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, когда их предметы ведения по сути дублируют вопросы местного значения. Например, полномочия по поддержке сельскохозяйственного производства созвучны нормам, которые содержатся и в Федеральном законе №131-ФЗ и в Федеральном законе №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Соответствующее отраслевое законодательство также не содержит четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Кроме того, предлагаем исключить из вопросов местного значения и полномочий субъекта Российской Федерации мобилизационную подготовку, так как вопросы обороны и безопасности находятся в исключительном ведении Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации). Мы очень серьезно проанализировали и обсудили те предложения, что представили в Рабочую группу, и мы не делили наши предложения на первоочередные и менее значимые. В  развитии местного самоуправления нет мелочей. Например, как не вернуться к вопросу о муниципальной милиции. В настоящее время содействием правоохранительным органам в охране правопорядка на территориях муниципальных образований занимаются добровольные объединения граждан, что само по себе не является достаточным для обеспечения правопорядка на территориях муниципальных образований, особенно в условиях постоянного сокращения территориальных подразделений правоохранительных органов. Отсутствие законодательно установленных полномочий по образованию каких-либо муниципальных формирований по охране общественного порядка также приводит к тому, что муниципальные образования зачастую вынуждены применять спорные механизмы для финансирования страхования и социальных гарантий гражданам, занятым работами в рамках вышеуказанных добровольных формирований. В связи с этим усматривается необходимость принятия федерального закона о добровольном участии граждан в охране общественного порядка, предусматривающего, в том числе механизм государственной поддержки добровольных дружин и иных формирований граждан по охране общественного порядка.

А как пройти мимо проблемы законодательного закрепления за каждым из уровней власти имущества, установления перечня имущества, которое может находится в собственности того или иного публично-правового образования для исполнения им собственных полномочий?

В настоящее время сложилась правоприменительная практика, когда органы прокуратуры требуют  от органов местного самоуправления постановки такого имущества на учет в качестве бесхозного и последующего принятия его в муниципальную собственность. Для обеспечения единства правоприменительной практики полагаем целесообразным рассмотреть возможность внесения изменений в статью 225 Гражданского кодекса Российской Федерации, дополнив ее нормой о последующем принятии бесхозных вещей в собственность того публичного правового образования, в собственности которого они могут находиться с учетом разграничения полномочий. Я обозначил в своем ответе на ваш вопрос не все проблемы распределения полномочий, по которым мы сформировали свое мнение и направили его в Рабочую группу, но будьте уверены − заинтересованность в развитии местного самоуправления и преодолении препонов на этом пути, у нас большая.

 

Третий правовой муниципальный форум пройдет в Ульяновской области. Что региональные власти, местные власти ждут от итогов его работы? 

Все мы возлагаем на этот Форум большие надежды. Ведь в Ульяновске на два дня соберутся лучшие специалисты муниципального права, представители местной и региональной власти из самых разных регионов России: от Камчатки до Калининграда. Это юристы, управленцы, ученые-правоведы, депутаты всех уровней, журналисты.

Уверен, что в результате обмена информацией, совместного обсуждения проблем, своеобразного мозгового штурма появится много интересных мыслей, ценных инициатив,  конкретных предложений. Они будут реализованы в перспективных проектах, которые дадут мощный импульс развитию муниципалитетов и регионов нашей страны.

Надеюсь, что и впредь этот форум еще не раз пройдет на ульяновской земле. Добро пожаловать!

Огромное спасибо, Сергей Иванович, за беседу. Надеемся, что и Вы, и муниципалы Ульяновской области еще ни раз

 

№5 жирнала "Муниципалитет" за 2011 год - http://www.munizipalitet.ru/herausgaben/2011-05

Добавлено: 13 октября 2011 года, 12:55

Изменено: 13 октября 2011 года, 13:40