Тезисы выступления Дейкун Т.А. на пленарном заседании Совета региональных и местных властей в Ульяновской области по вопросу «Совершенствование межбюджетных отношений» 12.07.2012

Добрый день, уважаемые участники заседания!

 

Тема, одна из которых мы сегодня обсуждаем, совершенствование системы межбюджетных отношений, назревала уже давно, и сегодня получила широкое обсуждение на всех уровнях публичной власти. В бюджетной системе Российской Федерации продекларирован принцип самостоятельности бюджетов всех уровней. К сожалению, мы ещё далеки от его реализации, так как по-прежнему сохраняется высокая дифференциация регионов по их социально-экономическому развитию, дефицитность региональных и местных бюджетов, а также ряд других достаточно острых проблем.

После утверждения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень полномочий муниципалитетов увеличился практически вдвое, причем без соответствующего изменения финансирования местного самоуправления.

Кроме того, количество закрепленных источников пополнения местных бюджетов за период реформы местного самоуправления было значительно сокращено.

В результате изменений налогового и бюджетного законодательства с 2005 г. местных налогов осталось всего два: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

По данным Фонда "Институт экономики города", с 1997 года доля доходов местных бюджетов в ВВП сократилась в 2 раза – с 10,9% от ВВП до 5,8%.

По данным Счетной палаты Российской Федерации в 2006 и 2007 годах необходимые расходы местных бюджетов практически в 1,9 раза превышали их доходы (по расчётным параметрам).

Серьёзной проблемой остаётся недостаточность средств в местных бюджетах на решение вопросов местного значения и на территории Ульяновской области. Так, при формировании бюджетов муниципальных образований Ульяновской области на 2012 год общий недостаток средств по всем уровням местных бюджетов составил 7,8 млрд. рублей.

На решение 38 вопросов местного значения поселений средства предусмотрены в объёме 1,0 млрд. рублей, недостаток составил -0,7 млрд. рублей или 60% от потребности.

Из 32 полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов предусмотрены средства на частичное выполнение 28 полномочий в сумме 3,3 млрд. рублей, 5 полномочий не финансируются. Недостаток средств на 2012 год составляет 1,2 млрд. рублей или 25,5 % от потребности.

В бюджетах городских округов предусмотрены средства на выполнение полномочий органов местного самоуправления в сумме 6,3 млрд. рублей, 13 полномочий не исполняются, недостаток средств составил 5,8 млрд. рублей или 47,5 %.

Что касается субъекта Российской Федерации, то у него сейчас 94 базовых вопроса регионального значения, ещё 300 – вытекают из отраслевых законов и 98- делегированных.

При этом, в федеральном бюджете на 2012-2014 годы общий объём межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации запланирован с ежегодным сокращением от 10,8% в 2012 году к 2011 году до 6,3% в 2014 году к 2013 году. В абсолютной сумме межбюджетные трансферты составляют на 2012 год - 1272,8 млрд. рублей, на 2013 год -1087,5 млрд. рублей, на 2014 год - 1019,7 млрд. рублей при плановой сумме на 2011 год 1426,3 млрд. рублей. При этом общий объём расходов федерального бюджета возрастает по годам соответственно на 14,8; 8,5 и 6,2

Общий объём дотаций также ежегодно снижается и запланирован на 2012-2014 годы в объёме соответственно 498,0 млрд. рублей, 472,1 млрд. рублей и 462,8 млрд. рублей при 542,5 млрд. рублей на 2011 год.

При этом из года в год уменьшается и финансовая помощь, оказываемая бюджету Ульяновской области.

Так, по сравнению с объёмом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, выделенных Ульяновской области в 2009 году, в 2010 году выделено на 600,4 млн. рублей меньше, на 2011 год - в объёме 2 914,1 млн. рублей, что на 261,8 млн. рублей меньше, чем в 2010 году, на 2012 год - в размере 2681,4 млн. рублей, что на 232,7 млн. рублей меньше, чем в 2011 году и на 2013 год - в размере 1 188,8млн. рублей, на 2014 год - 485,1 млн.рублей.

В тоже время в Ульяновской области объём дотаций муниципальных районов и городских округов на протяжении ряда лет сохраняется на одном уровне - в размере около 2 млрд. рублей (не более 1/3 объёма финансовой помощи). Это позволяет финансировать текущие первоочередные расходы местных бюджетов. Межбюджетные отношения в нашем регионе характеризуется преобладанием доли субсидий, что даёт возможность оказания финансовой помощи местным бюджетам для осуществления капиталовложений в финансовоёмкие объекты. При положительной динамике собственных доходов, средств в областном бюджете не хватает. Привлекая кредитные ресурсы увеличивается государственный долг областного бюджета. На сегодняшний день уровень государственного долга составляет 5 млрд. рублей.

Кроме того, сейчас активно прорабатывается вопрос передачи полномочий ряда федеральных ведомств, служб и агентств на уровень субъектов РФ, в том числе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, в сфере труда и занятости, технического регулирования и метрологии, транспорта, природопользования и т .д., всего 106 полномочий (лицензирование фармацевтической деятельности; лицензирование медицинской деятельности, государственная охрана объектов культурного наследия, включая утверждение границ территорий объектов и предметов их охраны, осуществление контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов).

В конце июня текущего года на заседании Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам отмечалось, что полномочия по обеспечению жильём ветеранов Великой Отечественной войны уже с 2013 года передадут регионам с предоставлением субсидий в объеме ликвидации кредитной задолженности по состоянию на 01.01.2013 года. В дальнейшем регионы данные полномочия будут финансировать самостоятельно.

Поскольку данная тема является жизненно-важной и для каждого региона РФ, и муниципалитетов, и для государства в целом, федеральные органы власти проводят дополнительные консультации с регионами и муниципалитетами, чтобы выработать такую стратегию, при которой будет достигнута консолидированная позиция в отношении стратегии межбюджетных отношений.

В рамках таких консультаций, 20 марта 2012 года в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации состоялся «круглый стол» по теме: «Проблемы обеспечения расходных обязательств и сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований». Хотелось бы поделиться основными моментами этой встречи.

На «круглом столе» обсуждались предложения субъектов РФ по разграничению полномочий между органами публичной власти, поступившие в рабочую группу Совета Федерации. Субъекты РФ едины во мнении о необходимости децентрализации власти. Децентрализация должна охватить и органы местного самоуправления, следовательно, необходимо реально обеспечить их финансовыми источниками, например, передать часть отчислений от ряда налогов и исключить федеральные льготы. Одной из основных проблем, отмечаемых регионами, стала необеспеченность полномочий субъектов соответствующими финансовыми источниками, а также отсутствие самостоятельности в распределении средств, получаемых в виде субсидий на реализацию целевых программ.

В отношении наполнения бюджетов органов местного самоуправления были озвучены конкретно следующие предложения:

- передать доходы от упрощённой системы налогообложения в объёме 100%;

- передать отчисления от патентных платежей в размере 100%;

- передать отчисления от налога на прибыль в размере 2%;

- передать транспортный налог в размере от 50% до 100% и тем самым сформировать дорожный фонд на уровне муниципальных образований;

- передать отчисления от НДФЛ в размере 50%, изменив при этот статус НДФЛ с федерального на региональный, а также его администрирование - по месту жительства (однако в данном вопросе всеми участниками отмечаются определённые сложности. Так, в июне текущего года главы крупных городов Российской Федерации на одном из Всероссийских совещаний высказали свою отрицательную позицию. По их мнению, это неизбежно приведёт к резкому падению собираемости данного налога, значительно усложниоссРРв его администрирование. От этой меры не выиграют и депрессивные муниципалитеты. В целях восстановления сбалансированности муниципальных бюджетов органы государственной власти субъектов РФ будут вынуждены пойти на ещё большую централизацию бюджетных доходов и их последующего перераспределения);

- изменить подход к кадастровой оценке земельных участков и приблизить к рыночной;

- передать часть отчислений от акцизов на муниципальный уровень;

- предусматривать федеральные средства на поддержку муниципальных программ;

- выделять целевые средства на поддержку кадров ОМСУ.

Федеральным законодателем (обращаю внимание: по инициативе Минфина РФ) предполагается:

- до 1 июля 2012 года отменить основные федеральные льготы на землю;

- усовершенствовать взаимодействие ФНС с регионами по администрированию налогов;

- ускорить ввод налога на недвижимость;

- пересмотреть передачу штрафов в пользу органов местного самоуправления. Следует заметить, что в настоящий момент в Госдуму РФ внесён законопроект о передаче отчислений в полном объёме от штрафов за нарушение муниципальных правовых актов в местные бюджеты;

- урегулировать Бюджетный кодекс РФ по взаимоотношениям между регионами и муниципалитетами в части субсидий, установив соотношение субсидий, которое будет являться допустимым по отношению к предоставляемым дотациям органам местного самоуправления и установить минимальное соотношение к выравниванию бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления, иными словами, дотации должны быть увеличены, а субсидии уменьшены.

22 марта 2012 года по этой же теме состоялся семинар Центра инноваций муниципальных образований. В части межбюджетных отношений выступила начальник отдела  муниципальных образований департамента межбюджетных отношений Минфина РФ Д.С. Хворостухина.

Она отметила, что в Министерство финансов РФ поступает множество предложений от муниципальных образований на тему того, что надо вернуть 10% от НДФЛ. Это было связанно, в частности, с передачей полномочий по здравоохранению.

Новые изменения грядут с передачей полномочий в сфере образования. В части финансового обеспечения дошкольного и основного общего образования, которое осуществляется на коммерческой основе, вышел Федеральный закон от 28.02.2012 № 10-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он закрепил эти полномочия за субъектами и муниципальными образованиями. С 1 июля 2012 года вступило новое изменение в части полномочий муниципальных образований, которые теперь вынуждены обеспечивать образовательный процесс и во внебюджетных учреждениях дошкольного образования. У субъектов, соответственно, остаются полномочия по основному образованию.

Кроме того, решается вопрос по образованию в целом, поскольку сейчас готовится новый закон по образованию и в нём, как одно из предложений, помимо поддержки этих негосударственных учреждений, также поднимается вопрос о том, что обеспечение образовательного процесса в бюджетных учреждениях дошкольного образования муниципальных образований необходимо передать на уровень субъекта по аналогии с основным, общим образованием. То есть субъекты будут компенсировать муниципалитетам в виде субвенций расходы на заработную плату, технические средства обучения и т.д. Сейчас этот вопрос рассматривается, и в связи с этим возникает ситуация, когда дополнительные полномочия передаются от муниципальных образований на уровень субъекта РФ. Эти полномочия оцениваются не менее, чем в 100 млрд. рублей. Конечно, если будет решен вопрос о передаче полномочий на региональный уровень, то встанет вопрос и о передаче источников доходов. На заседании Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Директор Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ Ерошкина Л.А. отметила, что в дотациях на сбалансированность бюджетов в 2013-2015гг. уже предусмотрено 100 млрд.рублей (для повышения заработной платы бюджетникам).

 Если будет принято решение о передаче полномочий по образованию на уровень субъектов, то вопрос о возврате муниципальным образованиям отчислений от НДФЛ будет подниматься вовсе.

По мерам, которые связаны именно с установлением нормативов в настоящее время в Минфине РФ готовится концепция межбюджетных отношений до 2018 года в рамках исполнения поручений Президента РФ. В данной концепции предлагается рассмотреть возможность установления единых нормативов по аналогии с дополнительными нормативами на срок не менее 3 лет.

Хочется отметить, что наши предложения и предложения других регионов не остались неуслышанными. В частности, 25 июня 2012 года Президент РФ подписал закон №94-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ и отдельные законодательные акты РФ». Данный Федеральный закон предусматривает новый специальный режим налогообложения индивидуальных предпринимателей на основе патента, выделяя её в самостоятельный режим налогообложения. Налоговый кодекс РФ дополнен новой главой «Патентная система налогообложения». Платежи от данной системы с 01.01.2013 года в полном объёме будут поступать в бюджеты муниципальных районов и городских округов.

Частный предприниматель, приобретающий патент на срок от 1 до 12 месяцев, будет иметь возможность нанимать не более 15 работников, а его доход от реализации по итогам налогового периода не должен будет превышать 60 млн.рублей. Перечисляется 47 видов деятельности, в отношении которых может применяться патентная система налогообложения. Вместе с тем субъектами РФ дается право устанавливать своими законами дополнительный перечень видов деятельности, на которые можно будет покупать патент. Налоговая ставка по патентной системе устанавливается в размере 6%. Главное, что платежи от данной системы с 01.01.2013 года в полном объёме будут поступать в бюджеты муниципальных районов и городских округов.

Кроме того, закон сохраняет до 2018 года единый налог на вменённый доход (ЕНВД). Документом устанавливается, что организации и индивидуальные предприниматели будут переходить на уплату ЕНВД только добровольно. Патентная система налогообложения и единый налог на вменённый доход пока будут действовать параллельно.

В 2011 году и в начале текущего года обсуждался вопрос о передаче муниципальным образованиям области норматива отчислений по налогу, взимаемому в связи с применением упрощённой системы налогообложения, сумма поступлений которого за 2011 год составила 835,0 млн.рублей.

Поступления с 2013 года от доходов от единого сельхозналога также полностью будут поступать в бюджеты муниципальных районов и поселений по нормативу по 50% в каждый уровень бюджета и 100% в бюджеты городских округов.  Дополнительные поступления в местные бюджеты от данного налога составят от 6,0 до 8,0 млн.рублей.

Вопрос передачи данного налога на местный уровень с 2013 года будет рассматриваться на заседании бюджетной комиссии с участием депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области, Глав администраций муниципальных образований, представителей Общественной и Счётной палаты. Кроме того, на проведённом совещании под председательством Губернатора Ульяновской области 3 июля 2012 года в Новой Малыкле с участием глав районов обсуждался вопрос о передаче поселениям доходных источников, поступающих от упрощённой системы налогообложения. Данная норма будет предусмотрена в областном законодательстве при формировании доходной части бюджета области на 2013-2015гг.

Принято концептуальное решение о том, что система налоговых льгот будет оптимизироваться, так как существует проблема и по земельному налогу, и по налогу на имущество физических лиц. Решение вопроса по налогу на имущество физических лиц связано с возможными  социальными последствиями, поскольку затрагивает население муниципальных образований и значительные льготные категории граждан.  Планируется, что вопрос сохранения льгот категориям налогоплательщиков (инвалиды, пенсионеры, ветераны) будет рассмотрен при введении налога на недвижимость. У Минфина РФ имеется план по разработке налога на недвижимость и план его введения, согласно которому в 4 квартале 2012-го года законопроект должен быть принят во втором чтении.

Однако, есть опасность того, что, если даже на федеральном уровне эти льготы будут отменены для отдельных категорий, муниципальные образования все равно будут вынуждены ввести эти льготы, поскольку население проживает именно на территориях муниципальных образований и возможные последствия социальной напряженности после отмены приведут к тому, что муниципальные образования будут вынуждены сохранить перечень этих льгот, но уже не по решению федерального уровня.

Что касается земельного налога, предполагается, что налоговой льготой человек сможет воспользоваться только по одному своему объекту недвижимости. Это приведет к сокращению количества льготных объектов, поскольку  есть физические лица, у которых имущества много, но ни один объект не подпадает под налогообложение.

На сегодняшний момент достигнуто соглашение об отмене льгот по земельным участкам, которые предоставлены для нужд обороны, безопасности, таможенных нужд. Их предлагается облагать налогом (не более 0,3 кадастровой стоимости) и ввести их в оборот. Конечно, проблема возникает в основном с имуществом Минобороны РФ. Проблема не в том, что Федерация отказывается платить за свои земельные участки, а в том, что у Минобороны есть проблемы в части инвентаризации земельных участков – неизвестно сколько этих участков, какова их площадь, кадастровая стоимость. Решение об отмене льгот уже созрело. В рамках начавшейся работы по оптимизации налоговых льгот 5 июня в I чтении в Государственной Думе РФ был принят законопроект «О внесении изменений в главу 31 части 2 Налогового кодекса РФ». Данным проектом предлагается признать объектом обложения земельным налогом земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд.

Также у Правительства РФ есть намерение произвести отмену льгот по учреждениям уголовно-исполнительной системы.

Что касается ситуации по льготам в нашем субъекте, то согласно данным налоговой отчётности за 2009 год, сумма недополученных налогов из-за необоснованного предоставления налоговых льгот федеральным законодательством по региональным и местным налогам в Ульяновской области составила 639,5 млн. рублей, а за 2010 год она уже составила 792,7 млн. рублей или 3,8 процента от общей суммы налоговых поступлений в консолидированный бюджет. При этом, наибольшая сумма льгот 709,1 млн. рублей или 89,5 процента приходится на налог на имущество организаций. Следует отметить, что в Ульяновской области в 2012 году были отменены льготы по данному налогу для бюджетных учреждений. Однако вопрос о возврате льгот был поставлен на «круглом столе» в Законодательном Собрании Ульяновской области, и при рассмотрении на следующем заседании Комиссии по межбюджетным проектировкам с участием депутатов вопрос о возврате данных льгот будет решён окончательно.

Теперь, что касается работы Совета региональных и местных властей в Ульяновской области в данном направлении.

Совместной рабочей группой Комитетов по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и развития институтов гражданского общества Палаты представительной власти и Палаты исполнительной власти был проведён анализ предложений муниципальных образований в части совершенствования межбюджетных отношений (раздаточный материал у вас на руках).

 

Рабочей группой Совета региональных и местных властей были выработаны дополнительные предложения по совершенствованию межбюджетных отношений. А именно, предлагается рекомендовать Правительству Российской Федерации:

1. Учитывая информацию Министерства финансов Российской Федерации по проблемам взыскания земельного налога с земельных участков и объектов Министерства обороны Российской Федерации, активизировать работу по инвентаризации объектов Министерства обороны Российской Федерации, определению границ земельных участков, занимаемых им с целью выявления объектов налогообложения;

2. При расчёте объемов фондов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований учитывать уровень инфляции;

3. Исключить практику компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов только на один год при закреплении за регионами новых полномочий на постоянной основе;

4. Поддержать предложения муниципальных образований Ульяновской области по передаче дополнительных отчислений от некоторых видов налогов, добавив отчисления от водного налога и прироста НДС на региональный и муниципальный уровни;

5. Передать на региональный уровень отчисления от налога на добычу полезных ископаемых (вернув прежний уровень - 5%);

6. Установить норматив компенсации затрат на административные расходы по всем делегированным полномочиям регионам и муниципальным образованиям;

7. Вернуть регионам и муниципальным образованиям полномочия по установлению порядка предоставления отсрочек, рассрочек, а также реструктуризации задолженности по региональным и местным налогам соответственно;

8. Закрепить право по предоставлению налоговых льгот по региональным и местным налогом только за регионами и муниципальными образованиями соответственно;

9. Установить соотношение субсидий, которое будет являться допустимым по отношению к предоставляемым дотациям органам местного самоуправления и установить минимальное соотношение к выравниванию бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.

10. Исключить практику принятия федеральных законов, влекущих дополнительные расходы регионов и муниципальных образований, не подкреплённых постоянными источниками финансирования. Исключить финансовые потери бюджетов и муниципальных образований, без включения в принимаемые федеральные законы механизмов компенсации этих потерь.

11. Установить порядок включения в состав объектов налогообложения налога на имущество физических лиц объектов незавершённого строительства, по которым истёк нормативный срок строительства.

Учитывая то, что ежедневно идёт обсуждение разграничения полномочий как в Совете Федерации, так и Госдуме РФ, Ульяновской областью направлены предложения в Минрегионразвития РФ, Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, а предложения, поступившие сегодня в ходе пленарного заседания, будут направлены дополнительно.

Спасибо за внимание!